冯仲平  中国社科院欧洲研究所所长

今年是中国和欧盟建立全面战略伙伴关系20周年。

2003年中国和欧盟宣布建立全面战略伙伴关系之后，中国和欧盟及其成员国的全面合作步入了快车道。中国和欧盟建立了年度领导人会晤机制，这一机制一直延续到今天。与此同时，从2004年到2019年长达15年的时间里，欧盟一直是中国的第一大贸易伙伴，而中国则是欧盟的第二大贸易伙伴。2004年，时任欧盟委员会主席、意大利前总理普罗迪访华时曾这样评价中欧关系，他说，中欧建立全面战略伙伴关系即便不是结婚，至少是双方郑重的订婚。

20年后的今天，世界发生了很大的变化，中欧关系也进入了一个新的时期。一方面随着世界大变局加速演进，中欧关系愈加重要。另一方面，中欧关系面临的挑战增多，中欧交往与互动愈益复杂。

首先，欧盟对于中国的认知发生了变化。2019年欧盟委员会在题为《欧盟—中国：战略展望》的对华政策报告中首次对中国进行了“三重定位”。所谓“三重定位”是指，在不同的领域，欧洲认为中国与欧洲的关系是不同的。具体而言，在应对气候变化等方面，中国是“伙伴”，在技术和经济领域是“竞争者”，在制度、治理模式方面是“对手”。过去几年，越来越多的欧盟成员国接受了欧盟对中国的三重定位。2021年9月德国大选后组成了由社民党、绿党、自民党三党联合政府，新政府的联合执政协议称，“希望且必须在伙伴、竞争及制度性对手的维度下建构对中国关系”。在今年7月发表的题为《中国战略》的对华政策文件中，德国再次指出，德国将中国同时视为伙伴、竞争者和制度性对手。“我们的中国战略坚定地立足于欧盟共同的对华政策的基础之上”。

其次，中欧经贸合作在不断扩大和深化的同时，相互摩擦不可避免地增多。近年来双方在投资领域的冲突尤为突出。欧洲对中国的抱怨集中于两方面，一是市场准入问题，要求中国采取对等原则允许欧洲企业进入中国服务业市场。二是公平竞争问题，围绕这一问题，中欧双方在中国国企、政府补贴、技术转让等方面的矛盾正在不断累积。2017年12月，欧盟委员会发布了一份长达465页的工作文件，称中国存在“重大经济扭曲”。2019年4月11日《欧盟外资审查框架法案》正式生效。该法案不仅明确了投资审查的主要领域，而且显著降低了相关审查的门槛。虽然成员国仍然保留最终决定权，但扩大了欧盟机构的权力。2023年7月12日，欧盟《外国补贴条例》开始实施。这些法案和条例主要是针对中国。

第三，拜登上台以来，美国和欧洲之间加大了在对华政策上的协调，美国对欧洲对华政策的影响增大。冷战期间欧洲国家在安全上依赖美国，外交上少有独立性。冷战结束后，欧洲的对外政策不再对美国亦步亦趋。2017年特朗普上台后力推“美国优先”政策，欧美关系一度十分紧张。2021年拜登入主白宫后为达到“联欧制华”的目的，一方面大力修复跨大西洋关系，另一方面不断通过北约以及欧美峰会等平台，与欧洲协调对华政策。不仅如此，拜登上台以来还实现了欧美对华协调机制化：在原有定期涉华高级别对话的基础上，又创建了旨在针对中国的“欧美贸易和技术理事会”（TTC）。2022年爆发的乌克兰危机让欧美进一步走近，令中欧关系更加疏远。

此外，新冠肺炎疫情大流行严重限制了中欧之间的交流和沟通，扩大了双方之间的信任赤字。总之，近年来欧盟对华政策更加强调中欧之间经济和技术上的竞争以及意识形态方面的对抗，中欧关系面临的挑战增大。

尽管面临上述挑战，但中欧关系不论对于中欧本身发展还是对于世界稳定与繁荣均具有特别重要的意义。

作为世界两大经济体，中欧关系对于中欧双方的重要性是不言而喻的。如前所述，在2004年到2019年间，欧盟一直是中国最大的贸易伙伴。由于英国“脱欧”等原因，2020年之后欧盟虽不再是中国最大贸易伙伴，但2022年双方货物贸易额仍高达8473亿美元，中国与欧盟互为第二大贸易伙伴。双向投资不断扩大。截至2022年底，中欧双向投资存量已超2300亿美元；2022年，欧盟对华新增投资100.3亿美元，同比大幅增长96.6%；中国对欧盟新增投资69.9亿美元，同比增长23.7%。双方新增投资集中在新能源、汽车、机械设备等领域。

需要指出的是，中欧关系的重要性不仅体现在经济和贸易上，还体现在全球战略层面上。首先，中国和欧盟是影响未来世界格局的决定性力量，对于世界体系和国际格局未来走势具有重大影响。目前，世界正处在十字路口。大国战略竞争加剧，经济全球化遭遇逆流，世界面临“再阵营化”和“脱钩断链”的风险。中欧均反对世界重新回到两极对抗的冷战时代，支持世界多极化，中欧是推动多边主义发展的重要力量。其次，当前世界面临严重的治理赤字，中欧合作应对气候变化、核扩散、人工智能等全球性挑战将对全球治理产生重大积极影响。没有中欧的合作，全球性挑战不可能得到有效应对和解决。

展望未来，虽然欧洲不会改变对华“三重定位”认知，但随着中欧双方围绕共同利益展开有效合作，中欧关系中的务实性将可能重新增大。目前，欧洲内部开始对其对华政策进行反思。其主要背景是，随着乌克兰危机持续跌宕，欧洲各国通胀率高企，生产和生活成本飙升，民众不满引发持续抗议浪潮。面对与日俱增的经济和社会压力，欧洲对华态度开始趋于务实，“反脱钩”的意见占据上风。这一点从德国、法国以及欧盟机构领导人访华期间发表的言辞中可以看得很清楚。2022年11月德国总理朔尔茨访华时明确表示“脱钩”不符合德国和欧洲的利益。法国总统马克龙在2023年4月初访华后强调欧洲要加快建设战略自主，减少对美国的依赖，并呼吁欧盟在台湾议题上不要被美国牵着鼻子走。欧盟委员会主席冯德莱恩则表示，“对欧洲来说，与中国脱钩不可行、不可取、不切实际”。她同时强调，“中欧关系太重要了”，所以欧洲必须开辟出“我们自己独特的”欧洲道路，制定欧洲自己的对华战略和准则。由此可见，欧洲已开始对此前对华“三重定位”（“伙伴”“竞争者”和“对手”）进行微妙的重心调整。

与此同时，欧洲对华政策的矛盾性也将继续突出。目前，欧盟各国虽反对在经济上与中国脱钩，但不少成员国提出要“去风险”。目前欧洲关于“去风险”的讨论还在持续。虽然各成员国之间以及成员国与欧盟委员会等机构在如何把握“去风险”的度上有不同的理解，但是“去风险”作为一项原则已经被确立。2023年6月20日，欧盟委员会发布一项新经济安全战略提案，明确了欧盟“去风险”的具体措施，包括针对对外投资进行筛选和实施出口管制。该文件承认，加强经济安全与确保欧盟继续从开放经济中受益之间存在冲突，但强调欧洲需要在经济利益和安全利益之间保持平衡。2023年7月德国在其首份题为《中国战略》的对华政策文件中写道，德国政府不寻求与中国进行任何脱钩，希望与中国保持密切的经济联系。然而，德国希望减少关键部门对中国的依赖，以减少它们带来的风险。

欧洲未来发展对华关系是否会独立于美国仍存在不确定性。冷战结束后，欧美同盟呈现不断松散的态势。一是因为欧美全球战略重心出现了分化。美国的战略重心东移导致其日益聚焦于所谓“印太地区”，然而欧洲的全球战略重心仍在欧洲及其周边地区。这一点削弱了跨大西洋同盟的凝聚力。二是特朗普时期一方面明确推行“美国优先”，欧美经济利益矛盾尖锐，另一方面特朗普不断威胁不再为欧洲国家提供安全保护，欧美同盟的基础受到了冲击。马克龙著名的北约“脑死亡”正是在此背景下提出来的。目前，马克龙力主欧洲实现战略自主，因而主张采取欧洲自身的对华政策。他在今年4月访华回国途中不断强调法国和欧洲必须减少对美国的依赖，争取在国际上成为独立的一支力量，正是反映了这一意识。欧洲理事会主席米歇尔在2022年12月访华结束后指出，尽管欧洲不能再对中国抱有天真的想法，但欧盟必须考虑自己的利益和工业发展现状，“如果让别人替我们决定如何与中国互动，我们就无法捍卫自己的利益”。但并非所有国家都支持欧洲加强战略自主。主张独立对华政策的国家主要是考虑欧美对华经济利益存在差异，而主张欧美采取相同对华政策的国家主要考虑的是随着乌克兰危机的升级，欧洲在安全上对美国的重新依赖。未来中欧关系将会受到2024年美国大选的结果、中欧合作的发展前景、乌克兰危机等因素的影响。

中欧作为全球两大力量、两大市场、两大文明，在维护世界和平稳定，促进全球发展繁荣，推动人类文明进步等方面具有广泛共同利益，中欧关系具有全球影响和世界意义。由于欧洲的独特性，中国与欧洲以及欧盟的关系亦十分独特。双方之间的关系不仅体现在中国同欧洲国家双边层面、中国同欧洲次区域层面，如中国与中东欧关系，也体现在同欧盟委员会、欧洲议会、欧洲中央银行等超国家机构方面。这种关系结构的复合性和多层次性，要求我们观察中欧关系时需要全面分析，不能以偏概全；不论是推动中欧合作，还是应对或化解中欧之间的冲突和矛盾，都需要充分认识到中欧关系的全面性和复杂性。

中欧在经济上相互需求很大，下一步要从各自长远发展考虑，努力维护共同经贸利益，加强在绿色转型、数字转型等方面的合作。同时积极应对双方关系竞争性增大的现实。能源转型既是中国经济高质量发展的必然要求，也是欧盟各国发展的优先事项。2020年中欧建立了绿色发展高层对话机制，双方展开紧密合作符合双方的根本利益。欧盟在2020年公布的未来五年工作计划中，将推动欧盟经济社会向绿色和数字化转型作为重中之重。而同年欧盟确立的7500亿欧元的复苏基金的重点也在于推动欧洲“双转型”，旨在帮助欧洲走出疫情下的经济衰退，提升欧洲国际竞争力。欧洲的“双转型”与中国大力推动的生态文明建设，为中欧开展合作提供了巨大的机遇。当前全世界都在呼唤全球治理，特别是在气候变化问题上，但是由于大国之间的竞争对抗，全球治理面临的压力越来越大。中欧加强环保领域合作，有利于在多边主义框架下推动全球治理，共同应对气变危机等全球性挑战。

中欧之间有必要增加交流与对话。如前所述，新冠肺炎疫情限制了中欧双方之间的对话，加重了欧洲对中国的一些偏见和误解。欧盟所谓对华经济关系的“风险性”认知与欧洲对华误解具有直接关系。重启中欧政府、民间、企业、人文、智库以及媒体等方面全面交流往来，有助于双方客观看待对方发展和意图，减少彼此误解，增进互信。