马新民 外交部条约法律司司长

一段时间以来，国际社会围绕着“建立什么样的国际秩序”问题展开激辩。与美国等西方提出的“基于规则的国际秩序”截然不同，习近平主席于2021年在第76届联大一般性辩论中指出：世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。这一庄严宣示在国际社会起到了正本清源的关键作用。中国的国际秩序观，本质是多边主义，核心是以《联合国宪章》为基础的多边规则和以联合国为核心的多边机制。

一、中国倡导的多边主义国际秩序基于以《联合国宪章》为基础的国际法

国际秩序始终是建立在国际法基础上的，国际法是国际秩序的重要内容。纵观国际法400多年的历史，经历了从17世纪欧洲公法，到18、19世纪欧洲殖民时期“文明国家”之国际法，再到二战后基于《联合国宪章》并适用于国际社会全体成员之现代国际法的演变历程。《联合国宪章》从根本上打破了霸权主义国际法，开启了国际法发展的新篇章，擘画了二战后国际秩序的基本架构、共同理念和普遍规则。

《宪章》确立了以主权国家与联合国为主体的二战后国际秩序的基本架构，并划分了国家与联合国的各自管辖范围。《宪章》一方面维护主权国家在国际秩序中的基础地位，另一方面确认联合国在维护国际和平与集体安全、发展国家间友好关系、促进各领域国际合作等方面的重要作用。在此基础上，形成了以规范国家间相互关系为主要内容的国际法基本原则，与以维护国际社会共同利益为主要目的的国际公共秩序法律规范。同时，《宪章》还明确联合国不得干涉在本质上属于主权国家国内管辖之事务，确立了处理主权国家与联合国相互关系的基本原则。

《宪章》确立了国际法基本原则，也为国际社会各国设定了基本行为规范。《宪章》规定的首要原则就是国家主权平等原则，并由此引申和发展出不干涉别国内政、民族平等和自决、禁止使用武力或以武力相威胁、和平解决国际争端、国际合作、善意履行国际义务等原则。1970年《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》更是进一步确认这些原则构成国际法基本原则，奠定了现代国际法的基石。这是联合国193个会员国和谐共处的法律基础，为国家间开展交往、合作、解决争议提供依据，也成为评判各国行为合法与非法、正义与邪恶、责任与免责的标尺，获得各国的广泛认同和普遍遵循。

《宪章》确立了其在国际法体系中的优先地位。根据《宪章》第103条，《宪章》义务与各国依其他国际协定所负义务冲突时，《宪章》优先适用。这意味着，二战后国际秩序所依据的国际法是基于《宪章》的国际法。因此，无论是二战前的传统国际法，还是二战后的现代国际法，无论是条约国际法，还是习惯国际法或一般法律原则都须以《宪章》为依归，与《宪章》背道而驰的殖民主义、霸权主义国际法、习惯国际法、区域国际法等均归于无效，这就为二战后国际秩序所依据的国际法划定了具体范围。

《宪章》奠定了现代国际关系基本准则的基础。国际关系基本准则包括但不限于国际法，《宪章》宗旨和原则是国际法和国际关系基本准则的共同基础。现代国际法的各领域国际条约都将《宪章》作为指导原则，无论是《维也纳条约法公约》，还是《维也纳外交关系公约》《维也纳领事关系公约》；无论是《联合国海洋法公约》及其两个执行协定，还是《外空条约》和《南极条约》；无论是《世界人权宣言》《公民及政治权利国际公约》《经济社会文化权利公约》，还是日内瓦四公约及其两附加议定书，抑或是惩治侵犯人权的国际犯罪公约，如《联合国反腐败公约》及《联合国打击跨国有组织犯罪公约》；无论是大气、荒漠化、臭氧、林业、濒危物种、化学品等领域的环境条约，还是《气候变化公约》和《生物多样性公约》，无不遵循《宪章》所载的联合国宗旨和原则。《宪章》奠定了战后国际公约以及其他国际文书等国际规则的基础。

联合国成立70余年后，《宪章》没有过时。国际实践一再证明，《宪章》宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循，是世界和平与发展的重要保障，是现代国际法和国际关系的基石，值得共同捍卫守护。

相形之下，与中方倡导的建立在《宪章》基础上国际法的国际秩序不同，美国等西方“基于规则的国际秩序”意在谋求对“规则”的定义权，只是其“自由主义国际秩序”的翻版，其自定的“规则”实际就是西方民主政治制度、市场经济制度以及西式人权和意识形态，其实质是企图将少数国家的“家法帮规”强加于国际社会，旨在维护西方制度霸权。

二、中国倡导的多边主义国际秩序基于以联合国为核心的国际体系

《联合国宪章》首次以各国普遍接受的条约形式，确立了以主权国家为基础、以联合国为核心、以区域性国际组织等为补充的多边主义国际体系。

主权国家是国际社会的基本实体。维护国家主权和发展国家间友好关系是联合国的重要宗旨。联合国并没有凌驾于主权国家之上，国家仍然是联合国舞台的主要演员。

联合国作为当今世界最具普遍性、代表性、权威性的政府间国际组织，是二战后多边国际体系的核心。联合国在维护国际和平与安全方面发挥主导作用，特别是安理会对维护国际和平与安全负有首要责任。同时，联合国还在促进国际间的经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题国际合作方面扮演重要角色，是协调各国国际交往与合作的中心。

联合国专门机构和条约机构作为联合国重要补充，在协调国际事务方面的作用不可或缺。联合国经社理事会通过与专门国际组织缔结双边条约使其与联合国建立联系，成为联合国大家庭的成员，并通过国际合作将有关国际事务纳入联合国管辖范围。目前，联合国已与17个专门机构建立联系，涉及劳工、货币、民航、粮农、卫生、文化、气象、海事、邮政、工业、知识产权、旅游、农业、电信等领域。联合国还通过缔结条约的方式，与其他国际组织和多边条约机构建立联系，如世界贸易组织、国际原子能机构、禁止化武组织、有关人权条约机构等，将其纳入联合国体系。

区域性国际组织也在国际事务中发挥一定作用。《宪章》第八章赋予区域安排和区域组织在维持国际和平与安全与解决区域争端等方面职能，将区域性国际组织纳入联合国维护国际和平与安全的全球体制之中，确认区域办法及区域组织对于维护国际和平与安全的独特价值。同时，《宪章》“并未排除区域间国际组织在其他领域的发展”，区域性国际组织在区域经济、社会等方面也扮演一定角色。实践中，区域组织一般通过其章程或双边安排与联合国建立联系、协调一致，成为以联合国为核心的国际体系的组成部分。

多年来，联合国体系在维护世界和平与安全、促进经济社会发展方面取得了巨大成就，为促进人类进步事业发挥着不可替代的作用。联合国秘书长潘基文在联合国成立70周年之际撰文表示，“联合国过去70年的成绩令人骄傲，殖民主义瓦解，种族隔离终结，和平与安全得到巩固，人权公约的制定与实施，都离不开联合国的贡献”。

相比之下，美国等西方声称的“国际社会共同建立的机构”不过是以意识形态划界的“小圈子”，与以联合国体系为核心的国际体系根本不同，实质是贬损联合国体系在国际事务中的主导地位。

三、美国严重破坏以《联合国宪章》为基础的国际法和国际秩序

国际实践表明，《宪章》确立的一些国际法和国际机制并未完全落到实处。美国奉行单边主义，是以《宪章》为基础的国际法及其国际秩序的最大破坏者。

美国严重破坏以《宪章》为基础的多边规则。一是奉行“美国利益至上”，违反《宪章》确立的公认的国际法基本原则。篡改国家主权平等原则，以意识形态、社会制度划线，把国家分为“民主国家”、“威权国家”、“流氓国家”和“邪恶轴心”国家，并建立排他性价值观联盟。将西式市场经济制度、“民主”政治制度和西式人权作为普世标准，强行对发展中国家进行改造，并将价值观与经贸、发展、援助、科技等挂钩、捆绑，借此整治异己。以政府采取“民主治理”作为政府合法性的要件，企图以“民主合法性”取代“有效统治”作为决定是否承认政府的标准，并将国家实行西式“民主治理”作为国家参与国际事务的条件，企图复活殖民时期国家文明等级论。严重干涉他国内政，操纵国际货币基金组织、世界银行的贷款规则，将发展中国家实行“市场经济”“民主制度”“善治”作为向其提供援助的条件，侵犯他国自主选择经济、社会制度的民族自决权。扩大解释适用武力自卫规则，将武力自卫的范围从“受到武力攻击”扩大到“潜在威胁”，把武力自卫的对象从外国国家扩大到外国的非国家行为体。

二是美将国内法凌驾于国际法之上，违背国际合作原则。以自我为中心，采取不合作政策立场，“退群”、“毁约”，推行逆全球化、贸易保护主义，在联合国之外大搞单边军事行动、单边经济制裁，在世贸组织之外大搞单边贸易，冲击联合国集体安全体系和多边贸易体系。将美国国内法国际化，屡屡突破国际法上对于国家间的管辖权划分规则，滥用域外管辖和“长臂管辖”，推行跨国执法、非法单边制裁。通过国内立法，在军控、环保、人权、麻醉品管控及反恐等领域确立“国际标准”，并通过每年发布所谓报告方式审查他国遵守情况，以国内审查机制代替国际条约履约监督机制。

三是施行双重标准，肆意解释和选择性适用公认的国际规则，规避本应适用的国际规则。美极力否定反映广大发展中国家主张的《国际法原则宣言》等联大决议的效力，却大力鼓吹同是联大决议的《世界人权宣言》的效力。拒不参加一系列构成国际法根基的造法性条约，迄未批准《联合国海洋法公约》、缺席了9个核心国际人权公约中的6个，是世界上参加国际人权公约最少的大国。利用政治、经济优势地位在联合国框架外另起炉灶，推行国际“软法”、双边和区域协定，以规避公认的国际规则。

同时，美国严重破坏以《宪章》为基础的多边主义国际机制。一是破坏以联合国为核心的国际体系。在联合国体系之外，通过单边、双边或区域安排控制国际事务主导权，介入本应由联合国主导或协调的跨国问题与国际事务，侵蚀联合国“协调各国行动之中心”的核心地位。二是损坏《宪章》确立的集体安全机制。频频绕开安理会搞对抗军事、安全同盟和地缘政治小圈子，将军事联盟的安全利益置于国际社会共同利益之上，还绕开安理会对南联盟开展“人道主义军事行动”，在其行为合法性被否后，又推动非政府组织炮制出“保护的责任”，企图将单边人道主义军事干预合法化，但遭到国际社会反对。2005年《联合国大会成果》文件已将“保护的责任”纳入联合国的框架内。

反观中国，作为安理会常任理事国和负责任大国，始终遵守《宪章》宗旨和原则，依据公认的国际法行使权利、善意履行国际义务。中国坚持相互尊重主权，坚持各国不分大小、强弱一律平等，推动构建相互尊重、合作共赢、公平正义的新型国际关系，主张国际关系民主化和法治化，反对霸权主义和强权政治，反对以任何借口或任何方式干涉他国内政。中国不仅自己坚持走和平发展道路，而且在国际事务中坚持做主和派、促和派、维和派。中国尊重世界文明和文化的多样性，大力倡导全人类共同价值，促进不同文明交流互鉴。依法坚定维护国家领土完整，反对他国利用台湾、西藏、“东突”、香港等问题干涉中国内政，反对“救济性分离权”谬论，对非法侵占中国岛礁和侵犯海洋权益的行径坚决斗争。对于他国违反国际法、损害中国国家及财产权益的非法行径，坚持依据公认的国际法追究有关国家的国际责任。

四、维护以《联合国宪章》为基础的多边主义国际秩序任重道远

当今世界面临着单边主义和逆全球化挑战，也面临着民粹主义、保护主义和孤立主义威胁，全球治理正处于历史的十字路口。这并不意味着坚持以《宪章》为基础的多边主义国际秩序是错误的，更不意味着《宪章》过时了，而恰恰是由于其宗旨和原则未能得到有效履行；并不是因为多边主义本身出了问题，而恰恰是由于多边主义的要义没有得到切实践行。展望未来，我们要坚定维护和不断发展以《宪章》为基础的多边主义国际秩序。

一是要坚持真正的多边主义。《宪章》和联合国是多边主义的两大支柱，坚持多边主义重在坚持以《宪章》确立的平等、包容、合作、共同利益等多边主义理念为价值追求，坚持以《宪章》为基础的多边规则为基本遵循，坚持以联合国为核心的多边机制为基本框架，坚持以各国共同利益为根本目标，坚持以多边合作为行为方式。正如联合国秘书长古特雷斯日前所言：“多边合作是联合国跳动的心脏，是其存在的理由和指导愿景。”

二是要坚定维护以《宪章》为基础的真正国际法。要坚持各国的国际人格平等，国家无论大小贫富强弱都有平等地参与制订国际规则和处理国际事务的权利；坚持各国制度平等，不同制度、宗教、文明一视同仁，各国都有自主选择和发展本国政治、社会、经济和文化制度的权利，反对霸权、干涉、胁迫及非法单边制裁；坚持平等地依据国际法行使权利、履行义务，维护国际法统一适用与善意解释，反对例外主义和双重标准；坚持和平解决国际争端和集体安全制度，尊重各国自主选择和平争端解决方式的权利，反对肆意扩大解释国家的自卫权，反对绕开安理会进行人道主义干涉。

同时，要端本正源，反对霸权主义国际法残余，清除有悖于《宪章》的殖民主义国际法，对曲解和滥用《宪章》的行径进行“纠偏”，推动国际社会共同抵制非法行为，对国际不法行为不承认、不协助并通过合作加以制止，共同维护国际秩序稳定和国际公平正义。

三是要坚持和巩固以联合国为核心的真正国际体系。坚定维护联合国的权威，支持联合国体系在国际事务和全球治理中的核心作用，坚持以安理会为核心的集体安全体制，支持其在维护国际和平与安全方面发挥更大作用。切实发挥联合国专门机构在经济、社会、文化等领域全球治理中的中心作用。支持区域组织在解决本地区问题方面发挥积极影响，反对任何域外势力跨区域介入、越界扩权。

四是要与时俱进完善和发展国际规则和国际机制。要巩固和发展以《宪章》为基础的国际法，坚持国家主权平等、不干涉内政、国际合作等国际法基本原则，挖掘其蕴含的共存、民主、包容、团结、共赢等内涵，适应国际关系新发展。要超越《宪章》所保护的国际和平与安全这一共同利益，积极引导健全全球公域、国际公共产品、人工智能、数据安全、公共健康等领域的国际规则，维护更广泛的国际社会整体利益和全人类共同利益，推动构建人类命运共同体。

要健全相关国际法机制，坚持各国平等参与全球治理的权利，强化联合国在应对武装冲突、公共卫生风险、气候变化、能源危机、网络安全、恐怖主义等传统和非传统挑战方面的协调作用，推动建立国家主导、多方参与、多层次共管的全球治理体系。

中国是联合国的创始会员国、安理会常任理事国，也是最大的发展中国家，将一如既往地支持联合国，维护《联合国宪章》，努力做世界和平的维护者、共同发展的贡献者、国际治理的建设者和经济全球化的促进者。我们也期待同世界各国一道，建设一个更强有力的联合国，推动构建更加紧密的人类命运共同体，在联合国的旗帜下为促进人类发展和进步作出更大贡献。