《外交》季刊

疫情影响下全球化的动态和全球治理的方向

高飞
外交学院副院长、教授

  2020年初新冠疫情横扫全球,波及世界210多个国家和地区,影响70多亿人口,世界各地股市激烈震荡,国际航班大面积中断,全球供应链面临停摆,各国损失惨重。国际货币基金组织4月14日发布的《世界经济展望报告》预计2020年全球经济将萎缩3%,为上世纪30年代大萧条以来最大的经济衰退。世界银行集团行长马尔帕斯(David Malpass)5月20日警告说,全球新冠病毒大流行及其造成的经济停顿可能使6000万人陷入“极端贫困”。继2001年“9•11事件”、2008年全球金融危机之后,新冠疫情已经成为21世纪初影响全球的重大事件之一。美国前国务卿基辛格更是断言“新冠病毒大流行将永远改变世界秩序”。相比人类历史上经历的多场疫情,此次新冠疫情传播速度之快,影响范围之广,一定程度上与20世纪80年代以来全球化的深入发展密不可分,也由此引发了国际舆论对于全球化的质疑之声,疫情后全球化的走向成为人们关注和未来国际秩序构建的焦点。
一、全球化受到持续挑战
  “全球化是政治的、技术的、文化的以及经济的全球化”,它使我们所生活的社会组织发生了巨变,影响着生活于其中的我们的方方面面,甚至可以说“它是我们现在的生活方式”。然而,全球化也是一把双刃剑,它在全球范围优化资源配置、促进经济增长、传播新技术新文化,但也冲击着传统经济模式、侵蚀传统文化、威胁社会稳定。
  自20世纪90年代以来,随着全球化进程不断加快,“反全球化思潮”也不断高涨。1999年11月30日到12月初, 美国西雅图发生了举世震惊的示威运动, 开启了大规模反全球化示威的先河。2001年6月9日, 世界社会论坛国际委员会在巴西成立,反全球化运动本身开始走向“全球化”。2002年,在西雅图反全球化风暴中成名的杰里•曼德和他创建的全球化国际论坛出版了一部《经济全球化的替代方案:一个更好的世界是可能的》,集中系统阐释了他们对全球化的理解。从政治立场上看,反全球化力量有左翼、右翼、自由主义者,也有保守主义者,有各地的工会组织,也有无政府主义者、社会主义者、生态主义者、女权主义者、和平主义者,等等。由此可以看出,人们经常使用的“反全球化”只是一个现象,它既没有坚实的反全球化内核,也不是单一的运动。
  2008年国际金融危机爆发以后,全球化进入深度调整期,一些发达国家出现了“逆全球化现象”。2016年的“英国脱欧”和美国特朗普政府上台,是逆全球化现象的一波高潮。逆全球化现象凸显世界经济增长乏力的背景下,西方发达国家内部矛盾加剧,民粹主义抬头。从反全球化的民间思潮,到政府推行逆全球化政策,全球化的反面力量开始冲击国际关系中的既有传统与格局。以美国为例,近年来特朗普政府上台后采取了一系列逆全球化的政策,一是奉行贸易保护主义,坚持“美国优先”四处挥舞保护主义大棒,对主要贸易伙伴全面打响贸易战;二是推行规则修正主义,先后退出或计划退出《跨太平洋伙伴关系协定(TPP)》、《巴黎气候变化协定》、联合国教科文组织、《全球移民协议》、《伊朗核协议》、联合国人权理事会、《中导条约》、《开放天空条约》等国际组织、条约和机制,迫使世界贸易组织停摆,停止支持世界卫生组织,使国际秩序的不确定性上升;三是主张政治孤立主义,强调减少国际义务,在美墨边界筑墙、颁布禁穆令等。2019年特朗普在联合国大会上公然抨击全球主义,声称“未来不属于全球主义者,未来属于爱国者”。
  新冠疫情爆发后,反全球化力量从过去的反全球化思潮、逆全球化政策开始发展为“去全球化行动”。疫情冲击波在全球形成了风险联动,商品、服务、人员、资本的流动受阻,地区和全球产业链被迫调整,种族主义和过激行为上升。疫情进一步削弱了支持全球化的力量,一些国家相互封锁边境、管控医疗物资出口、甩锅疫情责任、推动制造业回归、限制粮食出口。面对疫情肆虐,有人主张修建隔离墙、防火墙,阻隔风险,有人强调本国第一、自身利益优先,也有人强调世界应该回归到上世纪 80 年代以前“有限的全球化”的状态,其目的就是通过“去全球化”,重塑国家个体的主权权力,回归到经济主权时代,依靠自身的资源重建技术与生产的独立性,实现所谓“战略性的自给自足”。
  在国际格局调整、国际秩序重塑的时刻,美国的《外交政策》杂志认为“新冠疫情是一个震惊世界的事件,它将导致政治和经济权力的永久性转变”。可以肯定,在疫情的冲击下,人们过去数十年中熟悉的全球化已不复存在。然而,作为全球发展的长期趋势,全球化也不会终结,上一波的全球化是冷战结束的政治红利、全球经济金融贸易制度完善的制度红利、交通与通信技术发展的技术红利共同作用的结果,今天技术的进步仍未止步,经济体间互联互通的客观需求仍然强劲,疫情期间网上购物、在线教育、视频会议、远程医疗等显示出惊人的活力。可以预见,全球化不会止步,它将在新的条件下将会被重新塑造。
二、世界期待“新全球化”
  冷战结束以来,经济全球化推动国际分工日趋细化,劳动生产率迅速提高,给世界各国带来了巨大福祉。在全球化的推动下,全球GDP总量从1990年的22.62万亿美元增加到2019年的85.91万亿美元,增长了3.8倍。全球极端贫困人口数量从1990年的19亿,下降到2018年的6.56亿。与此同时,全球化的消极影响也不断显现,贫富差距拉大,恐怖主义蔓延,国际金融危机频发,流行病毒肆虐,冷战后蓬勃发展的全球化渐呈颓势。根据世界银行统计,全球贸易占世界GDP 的比重在2008年达到历史最高的60.90%,全球对外直接投资净流入和净流出占GDP的比重也都在2007年达到峰值的5.37%和5.34%,随后不断下降。
  全球化带来的互联互通是世界经济繁荣的基础,也是导致全球脆弱性上升的根源。世界联系越紧密、全球分工越细致,劳动生产率越高,复杂分工体系的风险性也越大。尽管从长远来看,全球化代表人类社会的发展趋势,无法逆转,但是从短期来看,“逆全球化”“去全球化”会成为常态。
  一是世界各国会更加关注涉及国计民生的核心产业部门,并不惜代价促成这些部门的“回归”。3月12日,法国总统马克龙在电视讲话中强调,“此次疫情启发了我们,必须将某些商品和服务置于市场规则之外,将食物、防护、医疗和生活环境托付给别人是一件疯狂的事情。我们必须重新夺回控制权,建立一个比现在更独立自主的法国和欧洲,一个牢固掌握自己命运的法国和欧洲。”可以预计,疫情之后药品、医疗防护用品将首当其冲出现“回流”潮,产业链“多元化”势所必然。
  二是世界经济区域化进程会加快,全球范围的经济合作和机制建设不容乐观。近年来,国际货币基金组织和世界银行难有作为,WTO改革举步维艰,二十国集团合作进程受阻,在全球合作受阻的情况下,区域合作是全球合作诉求的减震器和安全阀。近年来,RCEP谈判取得突破进展,中日韩三边合作氛围明显改善,美墨加签署新合作协议,都是明显的例证。疫情冲击下,地区国家自然和社会条件的相似性带动抗“疫”节奏共鸣,合作共识增强,缩短运输距离也增加了产业链的保障性。
  三是地缘政治回归,大国博弈会更加激烈,大国协调解决全球性挑战更加困难。冷战结束后,全球化突飞猛进,大国间合作是重要的促成因素。近年来,随着美俄政治矛盾上升,中美经贸摩擦加剧,大国之间的竞争日趋激烈。全球化进程中,世界各国发展不平衡,助推民族主义上升;国内社会分配不平衡,致使民粹主义泛滥。疫情期间,美国无端指责中国隐瞒疫情,把病毒称为“中国病毒”,进一步恶化了双方合作的氛围,限制了两国政府合作抗“疫”的能力。
  从总体上看,在经历了2018-2019年全球多场贸易战预热后,2020年开始“逆全球化”“去全球化”将成为一段时期的“新常态”。解决现实问题,全球化发展需要新的形态,世界期待的是以可持续发展为导向、以多边规则为基础、以国际合作为形式的新型全球化。
三、完善全球治理是解决问题的钥匙
  全球化是人类社会发展的必然趋势,代表着历史前进的方向。同任何其他事物一样,全球化既有积极一面,也必然带有消极影响,关键在于国际社会能否建立与全球化进程相匹配的全球性制度安排,不断完善全球治理。
  从新冠疫情1月在武汉蔓延开始,一些国家就采取了撤侨、断航等极端措施,然而最终却未能独善其身。在新冠疫情的冲击之下,全球治理体系的缺陷暴露无遗,合作精神匮乏、信息沟通不畅、政策反映迟缓、协调能力不足,加强治理能力、提升合作水平的任务十分迫切。病毒没有国籍,抗“疫”没有国界。疫情是一次压力测试,暴露出全球化目前存在的一些问题,也为优化全球化、完善全球治理体系提供了契机。只有藉此完善全球治理体系,突破制度瓶颈,才会顺应时代潮流,重启全球化的发展动力。否则,全球化的负面效应还会不断卷土重来,全球化与逆全球化仍会交织上演,世界将会在徘徊彷徨中失去发展的动力和方向。
  公共卫生危机是人类面临的共同挑战,团结合作是最有力武器。新冠疫情的全球大流行再次表明,人类是命运相连、福祸同担、休戚与共的命运共同体。进入新世纪以来,2003年的非典(SARS)、2009年的猪流感(H1N1)、2012年的中东呼吸综合症(MERS)、2014年的埃博拉病毒疫情(Ebola virus)不断冲击全球公共卫生的防线,带来了一次又一次全球公共卫生挑战。可以预见,世界各国面对的传统和非传统挑战将不断增多,绝非一国之力可以应对。即使短期隔离对于控制新冠疫情至关重要,然而长期的孤立主义将在经济、社会等领域带来更大的损害,对真正抗击传染性疾病的传播毫无助益。《人类简史》作者尤瓦尔•赫拉利因此认为,“真正的解药不是隔离,而是合作”。新冠疫情的全球蔓延,也是全球化背景下国际合作不足的一次惨痛教训。面对疫情在中国的肆虐,世界各地的人们给予中国大量的援助,中国人民永志不忘。相比之下,中国疫情爆发期间有些国家政府行动迟缓,隔岸观火,甚至对中国“冷嘲热讽”,痛失联手抗“疫”的窗口期。如果各国迟迟不能重建相互信任,建立有效的合作机制,疫情之后全球范围内权力将向民族国家进一步回归,各国将偏好建立独立的供应链体系,寻求相对收益,全球劳动生产率提升下降,大国之间的竞争摩擦加剧,全球化进程将停滞甚至出现倒退。
  把困扰世界的问题简单归咎于全球化,既不符合事实,也无助于问题解决,希望通过“逆全球化”“去全球化”解决问题明显开错了药方。只有按照人类命运共同体理念,不断完善全球治理,才是应对未来全球性挑战的长久之道。疫情的冲击波对世界的影响可能包括三个阶段——疫情肆虐、经济停滞、政治动荡,对世界各国都形成挑战。未来一段时间,完善全球治理需要做好三方面的努力:
  首先,坚持科学抗“疫”,加强国际公共卫生合作。生命无价,大疫面前最重要的是救人。世界各国应该开展国际合作加快药物、疫苗、检测等方面科研攻关,分享防控经验,尽快控制疫情持续蔓延的趋势;应该摒弃政治偏见,支持各国科学家们开展病毒源头和传播途径的全球科学研究,在全球疫情得到控制之后,全面评估全球应对疫情工作,总结经验,弥补不足。同时,积极支持WHO等国际组织发挥更大作用,尽快建立区域公共卫生应急联络机制。新冠疫情不是新世纪的第一次全球公共卫生事件,也不会是最后一次,完善应对机制,提高突发公共卫生事件应急响应速度,对于应对未来相关挑战至关重要。
  第二,坚持多边主义,加强国际宏观政策协调。疫情冲击之下,全球经济遭受重创,为了挽救经济,各国纷纷降息降准、扩大财政支出,极尽所能避免出现可能的萧条,但是当今世界各国经济深度相互依存,靠各自的一国之力难以应对全球范围的疫情冲击。近年来,作为协调全球经济治理的最重要平台二十国集团内部协调困难重重,作为全球贸易的最重要仲裁机构世界贸易组织处于瘫痪,世界银行和国际货币基金组织协调能力下降,为合作应对危机投下了阴影。激活全球治理平台,加快现有机构改革,提升工作效率,是国际合作提振经济的最佳路径。
  第三,重建大国互信,避免政治动荡。权力越大,责任越大。大国在引领世界各国应对全球性挑战的过程中负有更大的责任。在新冠疫情的冲击下,世界不同地区的大国都受到了重创,中国是遭受疫情冲击最早的国家,美国是受到疫情冲击最大的国家。面对病毒这一共同的敌人,中美本应携手合作共同应对,然而遗憾的是美国高官歧视性地将病毒称为“中国病毒”或“武汉病毒”,导致中国强硬回应,两国的外交争吵严重影响了全球的抗“疫”合作。中国是最大的发展中国家,美国是世界最大的发达国家,中美两国关系对世界秩序具有重要影响。“冷战”是属于特定时代的专有名词,新冠疫情的全球爆发要求中美两国认真思考彼此关系,以大格局、大思路、大智慧化解矛盾、重建信任、开展合作。中美两国存在诸多差异,但不意味着双方不能合作。稳定的中美关系有利于两国,也有利于全世界。
  在应对疫情过程中,中国坚持对本国人民负责、对世界人民负责的原则,建立新冠肺炎疫情防控网上知识中心,向所有国家开放;提供力所能及的援助,向其他出现疫情的国家和地区驰援医疗器械和防护用品。“中国援助”与“中国制造”为全球疫情防控注入了源源助力。5月18日,中国国家主席习近平在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上发表了题为《团结合作战胜疫情 共同构建人类卫生健康共同体》的致辞,提出了全力搞好疫情防控,发挥世卫组织领导作用,加大对非洲国家支持,加强全球公共卫生治理,恢复经济社会发展,加强国际合作等六项建议,以及两年内提供20亿美元国际援助支持受疫情影响的国家、在华设立全球人道主义应急仓库和枢纽确保抗疫物资供应链、建立30个中非对口医院合作机制、保证中国研发新冠疫苗的可及性和可担负性、落实二十国集团“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”等五项具体措施,展现了中国的大国责任与担当。
  危机是考验,也是机遇。经历了惨痛教训的人类应该冷静思考未来世界将何去何从。疫情过后,全球化难以一帆风顺,也不会彻底终结,改变势在必行。在一损俱损、一荣俱荣的人类命运共同体中,回归孤立,或把一个地球再次分裂成“两个阵营”、“三个世界”都不是出路,通过合作提升全球治理能力、推动全球化健康发展才是世界的正途。丘吉尔曾说,“不要浪费一场危机”。只有在危机中学会更好地合作,完善全球治理体系,推动构建更加公正合理的国际秩序,人类才对得起在新冠疫情中付出的高昂学费。

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