《外交》季刊

拉丁美洲:面对巨大不确定性的持续调整

孙岩峰
中国现代国际关系研究院拉美研究所副所长


  在当前全球政经环境面临众多“乱象”之际,拉美地区面临自上个世纪80年代民主化以来的“四十年未有之变局”。政治上,传统政党式微,传统政治人物纷纷“落马”,甚至锒铛入狱,具有反建制和民粹主义色彩的“权力圈外新人”蜂拥而起,左翼与右翼博弈持续激烈,多国大选结果出人意料,拉美政治生态出现四十年来未有的乱局,未来地区走向面临巨大不确定性。另一方面,拉美经济走势起伏不断,总体呈复苏态势的同时,各国经济走势分野较大,阿根廷、巴西、委内瑞拉经济形势或者面临巨大波动风险,或者仍在谷底徘徊,经济走势不容乐观。外交领域,拉美地区分裂态势加剧,地区一体化停滞不前甚至倒退,而美国加大介入和干预力度,俄罗斯等域外大国也借机谋求地缘政治利益,拉美内部组合和对外关系也在混乱中重新洗牌。总体看,拉美在经历了2015以来政治生态“左进右退”、经济上持续探底之后,仍在进行深刻调整,至今仍未找到明确的发展方向,持续调整将成为未来数年拉美政经走势的主要方向。

一、 政治生态巨变

  2018年以来,拉美政治生态出现两大变化:具民粹色彩“权力圈外新人”蜂拥突起,左右博弈进入“战略相持”新阶段。

  一方面,以“反建制”、“反政治正确”为口号的“权力圈外人”异军突起。去年7月,提出“墨西哥第一”、“人民至上”的左翼领袖、墨西哥国家复兴运动党候选人奥夫拉多尔在7月墨西哥大选中获53.1%选票,以领先第二名30个百分点的压倒性优势胜选,一举打破100多年来中左翼的革命制度党、右翼的国家行动党垄断政坛局面,显示墨民众对传统左右翼政府心灰意冷、转而寄望于新兴政治力量的强烈愿望。10月,以“巴西优先”、“上帝高于一切”为口号、号召全民持枪和禁止堕胎、歧视黑人、妇女、少数族裔的极右翼候选人博索纳罗在巴西大选中获51.3%选票,以领先10个百分点的较大优势当选巴西新总统,打破延续20年的由劳工党、巴西社会民主党“传统政党争霸”的格局,其所在的社会自由党更是从一个名不见经传的小党,一跃成为众议院第二大党,并一举拿下3个州长席位,显示政治观点激进的新力量拥有相当大民意基础。此外,在秘鲁、哥斯达黎加的选举中,都出现政治新人“看似意外”的爆冷,这种“大跌眼镜”的政治新变化,凸显2015年以来,拉美多个国家面对政治斗争加剧、经济社会矛盾凸显、腐败丑闻此起彼伏的混乱局面下,传统政党相继失势,传统政治人物丧失民心,过去处于权力核心圈之外的“政治新秀”纷纷借助“反建制”等民粹口号异军突起。这种变化是过去几年拉美乱局的一个阶段性的结果,也是拉美政治制度面对的最大挑战。

  另一方面,贯穿拉美近十年的左右翼政治博弈也进入“战略相持”新阶段。经历2016-2017年“右进左退”大潮后,目前右翼虽强,但已无昔日“摧枯拉朽”盛势,左翼虽弱,但逐渐站稳脚跟,甚至在右翼国家“开辟新战场”。从总体实力对比看,右翼在多国相继延续政权,地区右翼整体优势得以巩固。巴西、阿根廷、智利、秘鲁、哥伦比亚等主要国家均由右翼执政。特别是巴西博索纳罗政府组建以军人、福音教派和大企业主为班底的新内阁,明显表现出“亲美”、“反左”特色,内政外交或更趋保守。阿根廷右翼执政党掌握政府、国会、首都市长以及最大省省长,执政资源雄厚。巴拉圭、萨尔瓦多等中小国家右翼实力也很强大,厄瓜多尔等虽由左翼执政,但内外政策都在向右翼靠拢。目前拉美前十大经济体中,极右翼、右翼、中右翼执政国家已占绝对多数,拉美右翼仍保持优势地位。

  但拉美左翼在经历2015-2017年期间重大挫折之后,适时调整斗争策略,积蓄力量,逐步稳住阵脚。古巴挺住了特朗普政府的一系列经济制裁,完成了领导团队的新老交替,在政权日益稳定的基础上,继续发挥拉美左翼阵营“定海神针”的作用。委内瑞拉马杜罗政府面对内有反对派逼宫、外有美西方高压制裁的艰难环境,最终稳住了左翼政权。今年1月以来,瓜伊多在美国支持下“自封临时总统”,采取一系列夺权篡位行动,包括大规模街头示威、联手西方媒体大搞抹黑马杜罗政府的“舆论战”、煽动军人政变、公开鼓励民众以接受“国际人道主义援助”为名反抗政府,甚至发动未遂的“军事政变”,但委政府最终依靠军方的团结、民众的支持以及俄罗斯等国家的援助,艰难度过难关,委局势正朝着有利于政府方向发展。此外,去年的巴拉圭大选中,左翼从落后20个百分点紧追至最终仅以3.7个百分点微弱劣势败选,显示巴民众对左翼消除贫富分化、追求社会公正的强烈意愿。奥夫拉多尔当选总统也证明墨西哥左翼根基依然强大,哥伦比亚左翼首次获得首都市长,凸显即使是在最封闭保守的右翼国家,左翼主张也存在强大民意基础。

  总体而言,拉美政治生态正从2015年以来的“天下大乱”走向新一轮政治平衡。在此过渡期内,左右博弈态势也从“右攻左守”转向“互有攻守”,甚至在某些传统右翼国家中不排除出现左翼“爆冷”上台可能,而且随着右翼执政失误和民众对腐败、治安、社会福利不满加剧,左翼依然存在整体东山再起可能。同时,随着民众对当前局势强烈不满和对传统政党政客极度失望,加之“特朗普”现象的外溢效应,部分国家很容易出现“反建制”、“反传统”、“反精英”的“黑马式政治人物”。但拉美政治架构相对完善,民主体制相对成熟,今年大选过程和政权交接基本平稳,未来出现军人独裁、政变等非体制内政权更替的可能性较低,即使是博索纳罗等民粹色彩人物上台,也势必受政党、国会、媒体、商界各个利益集团牵制。未来,随着经济复苏形势逐渐趋稳、左右翼传统力量“重新洗牌”、民众对极端政治人物“审美疲劳”,拉美政治生态势必形成新的平衡。

二、拉美经济正从“谷底”艰难复苏

  拉美经济自2017年“触底”之后,开始逐步反弹,但步履艰难。2018年,受国际贸易局势紧张、国际金融市场波动加剧以及拉美国家处于超级大选周期的叠加影响,拉美自2017年以来触底反弹的复苏趋势受到压制。经济基本面呈现增长放缓、通胀上升、经常账户赤字扩大、货币贬值加剧等特征。宏观政策方面,受严重财政赤字以及美国加息步伐加快的制约,拉美国家的财政政策和货币政策操作空间都缩小了。拉美2018年经济增速仅为1.2%,不仅未达到国际货币基金组织此前2.0%的乐观估计,而且比2017年成绩略有退步,不但远不如全球平均水平(3.7%),也未达到发展中国家平均水平(4.7%),更远低于亚洲国家(6.5%),连续五年成为全球增长最缓慢国家。特别是巴西、墨西哥作为拉美最大经济体,增长仅为1.4%和2.2%,阿根廷经济萎缩2.6%,委内瑞拉甚至下滑10%,带动拉美经济萎靡不振。即使有秘鲁、玻利维亚、哥伦比亚等拉美太平洋国家以及多米尼加等加勒比国家表现亮眼,但未能整体推动拉美经济强势恢复。但值得强调的是,2018年以来经济高速增长的国家大多充分利用与中国等亚太国家的经济联系,形成强大的外部拉动。比如,与中国大陆建交仅一年的多米尼加共和国,实现6.4%的高增长,秘鲁利用与中国的自贸协定,也获得4.1%的良好经济表现,成为拉美经济新亮点。

  2019年,面对 “不确定性增加和风险凸显”的全球经济,高度依赖外部因素的拉美,很难独善其身,今年拉美经济增长仍然承受较大压力。特别是拉美主要经济体,今年都面临巨大的经济发展压力:

  在巴西,博索纳罗政府推出的以养老金改革为核心的雄心勃勃经济改革政策,面对国会内反对党的巨大掣肘,目前进展缓慢;公共支出的大幅增加也增加了投资者对经济稳定的担心,私人投资疑虑增大,巴西政府推动的大规模基础设施私有化和公私合营计划也遭到冷遇,市场对巴西经济前景的预测不断走低。从国际层面来看,中美贸易摩擦在长期内将对巴西产业调整和出口结构带来巨大影响。国内外不利因素,尤其是2019年第一季度经济负增长,投资额和消费额的下降,已引发市场对巴西可能会陷入长期衰退的严重担忧。

  在阿根廷,为了遏制通胀,政府在2018年采取了上调利率、减少赤字等一系列措施,但带来市场供应严重萎缩、企业经营困难等一系列严重后果。2019年马克里政府为满足国际货币基金组织要求的“零赤字”标准,不得不大幅缩减公共开支,甚至包括教育、医疗、交通等公共产品补贴,但恐将导致经济进一步萎缩和民众不满情绪的高涨。2019年阿根廷经济预计下降0.5%,通货膨胀率高达到23%。然而,从2019年前三个月的经济表现以及通胀预期来看,实现“零赤字”目标前景堪忧。特别是2019年还是阿根廷大选年,糟糕的经济表现将会成为马克里谋求连任路上的“绊脚石”。

  在墨西哥,经济也深受经济政策调整、美墨贸易争端、特别是美对墨一系列强硬贸易制裁的影响。为应对出口减速,墨西哥政府也不得不减少公共开支,应对可能到来的“苦日子”。墨西哥奥夫拉多尔政府已表示,放弃正在建设中、总投资达133亿美元的墨西哥城机场项目。国际货币基金组织、世界银行、美洲开发银行以及惠誉等国际机构都纷纷下调墨西哥的增长前景预测,认为今年墨西哥经济可能会减速。与此同时,根据IMF数据,今年委内瑞拉的经济增长率将下降18%,连续第三次出现两位数的下降。拉美主要大国经济普遍走低,预示2019年拉美经济可能仍将在“谷底”艰难徘徊。

三、美国加大干预力度 拉美外交分化加剧

  近年来,美国持续加大干涉力度,维护地区霸权。首先,对激进左翼国家加大打压力度。对古巴,坚持制裁政策。特朗普政府上台后,不仅宣布收回奥巴马时期对古关系正常化颁布的各种优惠政策,收紧对古经济和社会合作,还宣布继续延长经济和政治制裁。美还计划扩大对古旅游、金融、贸易制裁。对委内瑞拉,美国利用“自封临时总统”瓜伊多的反政府行动,展开新一轮大规模颠覆活动。不仅加大经济制裁措施,宣布对委进行石油和黄金制裁,并启动“长臂管辖”,对与委进行贸易和投资的第三国公司和个人也施加制裁;而且积极进行军事干预准备,在委周边的哥伦比亚和加勒比岛国部署兵力,并进行大规模情报侦察;同时联合欧洲以及拉美的“利马集团”对马杜罗政府进行外交孤立。美对委内瑞拉政权的毫无顾忌的攻击,充分显示美对拉美的控制和干涉丝毫没有变化,美对拉美的 “新门罗主义”正愈演愈烈。

  其次,在经贸和移民问题上向墨西哥和中美洲国家施压。经贸上,迫使墨西哥让步,重新签署《美国-墨西哥-加拿大三国自贸协定》。特朗普上台后将 NAFTA重谈列为优先议程,2018年7月,美国开启与墨西哥的双边会谈,利用自身影响力迫使后者在汽车原产地规则、劳工薪酬等领域做出较大让步。移民问题上,美国向墨西哥“北三角国家”(危地马拉,洪都拉斯,萨尔瓦多)施压,要求加强管控非法移民,并取消对萨尔瓦多和洪都拉斯移民提供的临时保护政策,使数十万移民面临被遣返命运。今年6月,特朗普政府更是不顾刚刚与墨签署的新自贸协定,悍然宣布突然对墨增加关税,公然干涉墨内政和边境管控,要求墨封堵南部过境,限制中美洲移民进入墨西哥,再次彰显特朗普政府对拉美强硬、傲慢和自私的态度。

  再次,对传统亲美国家加强拉拢。2018年以来,前国务卿蒂勒森、前防长马蒂斯、副总统彭斯、国务卿蓬佩奥等美国高层频频出访墨西哥、哥伦比亚、智利、巴西、阿根廷拉美主要国家,欲夯实政治关系,同时在委内瑞拉、安全合作等问题上争取支持。此外,美还利用阿根廷遭遇金融动荡之机,通过其主导的国际货币基金组织,承诺提供571亿美元贷款救其燃眉之急,迫使阿根廷右翼政府在重大外交和政治问题“看美国人脸色行事”。巴西右翼总统博索纳罗当选后,特朗普致电祝贺,并接待博索纳罗今年3月访美,甚至表态支持巴西加入OECD和成为“非北约盟友”,试图将巴西打造成美在南美的战略支撑。

  此外,不断诋毁和破坏俄罗斯、中国等域外大国与拉美的合作。美高官多次无端指责中俄“利用经济影响力将拉美纳入自己势力范围”、“伤害这些国家的制造业”,称俄加大在拉美布局令人担忧。近期,美国会美中经济安全审查委员会发布报告称“中国在拉美对美构成全面威胁”。美方将中俄作为美拉关系的重要参考变量,表明美国为排挤域外大国而强化对拉美外交力度,以维护并巩固在该地区的主导权。

  由于美国加大重返“后院”力度,以及部分国家新政府上台,一些中右翼政府向美国靠拢态势日益明显。巴西博索纳罗政府上台后向美示好,拟将本国驻以色列大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷,阿根廷迫于借贷需求,同意美国在火地岛等地区建立军事基地。厄瓜多尔总统莫雷诺愈发亲美,多次公开批评委内瑞拉马杜罗政府,甚至同意放弃对反美人物阿桑奇的政治庇护。墨西哥虽然在移民、经贸等方面与美存在分歧,但鉴于美巨大影响力,只能被动妥协。古巴、委内瑞拉、玻利维亚等左翼国家迫于内外交困,只能与美国进行有理有节的斗争。总体看,拉美国家对美态度分化加剧,一些中右翼政府向美靠拢,但美拉关系未有实质性改善。

  与此同时,拉美近年来也不断获得域外力量的关注。俄罗斯通过军售、援助和投资等方式加大与拉美国家合作,与尼加拉瓜在军事、信息等领域合作频频,与古巴合作也在继续加强。俄方称将在古巴部署俄罗斯开发的全球卫星导航系统—格洛纳斯系统—地面站。此外,俄罗斯进一步夯实与委内瑞拉的合作。俄罗斯同意向委内瑞拉出售12架苏30战机,并提供价值约10亿美元的武器援助,还派遣战略轰炸机“访问委内瑞拉”,显示俄在拉美军事存在和对委左翼政权的强烈支持。今年上半年委内瑞拉危机时,俄更是不顾美威胁,向委派遣军人,进行情报和武器支持,成为抵御美军事威胁的最有力武器。印度也开始加快与拉美合作。一方面,通过金砖国家组织开展高层交流和务实合作;另一方面,以私人企业为先锋开展对拉经贸合作。目前印度是拉美的第三大出口目的地,而且已超过中国成为拉美最大的石油进口国。美国媒体分析认为,印度巨大的消费人口、技术服务方面的优势和使用英语交流的习惯未来将使拉美国家更多聚焦印度市场。欧盟国家也继续加强与拉美务实合作,欧盟与墨西哥就自贸协定升级谈判达成原则性协议,与巴西、阿根廷等国组成的南方共同市场自贸谈判也接近尾声。法国、意大利、西班牙等对拉美投入较多的欧盟国家继续加大与拉美国家的经贸合作和文化交流。

  但地区一体化进展缓慢,拉美国家内部团结程度下降。由于经济复苏缓慢、政局不稳、社会矛盾突出等问题困扰,2018年以来拉美各国主要聚焦于国内事务。巴西、墨西哥等地区大国举行大选,阿根廷遭遇金融风险,对地区一体化的关注和投入减少。拉美地区一体化进程因缺乏“发动机”、“领头羊”而陷入停滞。同时,地区国家围绕委内瑞拉问题发生分歧,在美洲峰会、美洲国家组织会议等多边场合针锋相对,使地区一体化组织陷入空转。同时,左翼力量主导的次区域组织陷入停滞。厄瓜多尔退出玻利瓦尔美洲联盟。巴西、阿根廷、秘鲁、哥伦比亚等六国政府宣布暂停参加南美洲国家联盟。

  基于当前拉美的内外形势,可以预见,拉美国家2019年将进行持续和大幅的内外政策调整,以适应政治生态的巨大变化、经济复苏的不确定性以及外交形势的激烈斗争。


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