《外交》季刊

国际发展合作现状及趋势

张云飞
中国联合国协会理事

  近年来,全球发展援助规模总体上升。尽管发达国家仍是国际发展合作的主要力量,但比重却呈下降趋势,而发展中国家不断发展壮大,业已成为国际发展合作舞台上一支不可忽视的力量,对国际发展合作产生深远影响。

  一、 官方发展援助仍占主导地位,但成效性受到质疑。

  在过去70多年里,发达国家一直在国际发展合作中占据主导地位。它们通过官方发展援助(Official Development Aid,简称ODA),向发展中国家或多边援助机构提供赠款或优惠贷款,作为其推动全球治理的重要手段之一。

  经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,简称OECD)要求发达国家拿出其国民总收入(Gross National Income,简称GNI)的0.7%用于发展援助,这个目标已成为国际社会衡量发达国家履行国际发展援助义务的标尺。OECD发展援助委员会(Development Assistance Committee,简称DAC)的30个成员每年向发展中国家提供全球80%以上的援助,且其中不少国家,如美国、加拿大、英国、意大利、澳大利亚等国的对外援助几乎都是无偿援助,德国的无偿援助也占其总数的84%左右。ODA成为不少发展中国家发展资金的重要来源,特别是一些最不发达国家,其财政收入主要依赖外援。

  西方援助大国在非洲具有地缘、文化、语言优势。英国、法国、葡萄牙以及德国等非洲前殖民宗主国,与非洲之间有着深厚的历史、语言和文化渊源,其价值理念、制度模式在非洲具有较高的认同度。发达国家十分重视社会和民生领域的援助,如医疗、减灾、教育、环境等,这些援助可直接使普通民众获益,能见度高。此外,发达国家普遍重视发挥非政府组织的作用,注重与其建立牢固的合作伙伴关系,并通过非政府组织使援助深入到受援国草根阶层。

  经过70多年的经营,发达国家在国际发展合作方面积累了丰富的经验。一方面,它们建立起了完整、成熟的援助管理和运行机制以及监督和评估体系。DAC制订的一系列标准和指南,旨在协调和规范成员国的援助,并通过同行评估等形式加以监督。虽然没有硬性约束,但发达国家一般都遵守或参照DAC相关规则和标准。大多数发达国家有着较为成熟的援助法案,同时设有专门援助机构,协调与其他政府相关部门之间的关系,并通过独立、透明的监督和评估,确保援助资金的有效利用和项目的顺利开展。另一方面,OECD及其成员已形成较为成熟的国际发展合作理论体系,并主导国际发展合作的规则和话语权。它们拥有多家国际发展合作智库,并在大学设有国际发展合作专业。OECD发表的年度报告和其他研究报告,及时总结援助经验和教训,研提应对挑战之策。此外,发达国家重视彼此之间的联系和合作,定期召开国际援助研讨会,探讨未来合作领域和援助方向,也会在受援国联合支持一些规模较大的项目。

  尽管发达国家ODA在教育、卫生等领域取得了很大成绩,但并没有从根本上推动受援国经济发展,不少受援国仍然处于极端贫困之中,究其原因是现行国际发展援助体系中存在一些深层次问题。

  首先,援助意愿不强是影响ODA有效性的最根本原因。长期以来,多数发达国家的ODA都未能达到0.7%的援助门槛。近年来,由于受国际金融危机影响,发达国家经济发展滞缓,参与国际发展合作的政治意愿和能力下降。根据OECD2018年年度报告,2017年来自OECD/DAC成员国的ODA总额为1466亿美元,占GNI的比例为0.31%,比2016年下降了0.6%,远没达标。在DAC成员国中,只有丹麦、卢森堡、挪威、瑞典和英国等5个国家达到了0.7%的援助门槛。全球前5大援助国中,除英国(179亿美元)达标外,美国只有0.18%(353亿美元)、德国0.66%(247亿美元)、日本0.23%(115亿美元)和法国0.43%(114亿美元)。近年来,为了缓解人道主义救援压力,发达国家一直在推动将ODA与人道主义应急资金合并。2017年用于人道主义应急资金达155亿美元,占ODA总额的10.6%,致使ODA直接用于其他领域的资金减少。

  其次,发达国家利用ODA推广其价值观和发展模式,在提供援助时往往附加政治条件。一些受援国政府执政能力低下,严重依赖国际援助,不得不接受苛刻的政治条件,以满足西方援助国的要求。西方民主化改造便是主要内容之一。但由于移植西方民主导致水土不服,容易触发争斗,造成社会动荡。自20世纪80年代后期以来,不少非洲国家因急剧政治民主化和经济私有化诱发了大规模的政治危机甚至流血冲突,一些国家至今仍未实现政治和社会稳定,人道主义危机频发,这与西方的援助政策不无关系。

  第三,发达国家提供援助时更多考虑的是对外战略需要。英国和法国更关注其前属殖民地发展;日本为扩大其在地区和联合国的影响力,重点经营东南亚和非洲地区;美国更是直言不讳地表示将“有选择性”地提供对外援助,其大部分ODA投向阿富汗、埃及、约旦、肯尼亚等国。这导致一些急需援助的国家得不到援助,最不发达国家得到的援助平均只有0.09%,远未达到联合国设定的0.15%至0.20%目标。

  第四,ODA落实程序繁琐,有效性不高,浪费严重,大量援助预算被用于各种会议和评估,造成管理成本过高。根据世界银行的报告,85%的西方援助没有真正用于其初始拨付时针对的问题,只有15%的ODA实际上真正用于原本设计的目标上,这一损耗可谓惊人。此外,大量发展咨询公司、非政府组织和个人等援助行为体各自为政,援助议题多元而又分散,致使援助碎片化,且大量资金投向民主、人权、文化、教育等“软基建”,导致援助无法聚焦受援国经济发展和减贫目标。

  近年来,ODA的成效性饱受发展中国家诟病。赞比亚裔著名经济学家丹比萨•莫约(Dambisa Moyo)曾在其著作《援助的死亡》(Dead Aid)中尖锐地批评了发达国家ODA政策,认为这种带有支配性、居高临下的援助不仅没有推进非洲经济发展,反而使非洲深陷依赖外援的陷阱,是非洲经济的“沉默杀手”。

二、 南南合作重要性日益凸显,但仍面临诸多挑战。

  南南合作萌生于20世纪50年代中期。1955年4月的万隆会议确定了南南合作原则,提出了在发展中国家间实施资金和技术合作的建议,为亚非拉国家展示了平等互助的新型合作关系的前景。不结盟运动和77国集团确定了南南合作的领域、内容、方式和指导原则,为南南合作打下了组织基础。1978年,联合国通过了《布宜诺斯艾利斯行动计划》,南南合作内涵不断丰富。进入21世纪,特别是国际金融危机之后,发展中国家间的发展合作日益增加,在国际上的影响力越来越大,以金砖国家为代表的新兴经济体成为南南合作的积极参与者和推动者。今年3月,在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行的第二次南南合作高级别会议上,联合国秘书长古特雷斯充分肯定了南南合作对人类摆脱极端贫困、促进发展中国家经济快速增长以及达成可持续发展全球标准等方面作出的积极贡献。当前,单边主义和贸易保护主义不断抬头,加强南南合作有助于增加全球发展动力,挖掘合作与增长潜力,提升发展中国家在国际发展合作中的话语权。

  南南合作独特优势和发展理念越来越受到广大发展中国家欢迎。一是坚持平等互利。南南合作伙伴国坚持平等互利、互不干涉内政的原则。由于它们有着相同或相似的背景、困难和挑战,不少伙伴国兼具受援国和援助国的双重身份,对发展内涵的理解和诠释具有自己独到的见解。经济成效是南南合作的首要出发点,对援助资金的使用限制较少,充分尊重受援国的自主权和发展需求,更多地体现互利共赢原则。二是经济更有互补性。发展中国家数目众多,经济发展水平和经济结构具有多层次性和多样性,既有新兴工业国,也有农业国;既有经济门类齐全的国家,也有经济结构较单一的国家;既有技术落后的国家,也有技术较为先进的国家。这种在产业和需求上的互补性,为发展中国家间的合作提供便利条件和可能。三是经验更具可借鉴性。南南合作伙伴国面临的共同挑战是发展经济、改善民生,合作主要集中在农业、工业、经济基础设施和公共设施等领域。新兴经济体经历过受援国正面临的发展难题,其发展路径和理念更适合发展中国家国情,也更了解受援国需求,提供的技术更实用,合作项目更可行,因此援助更具针对性。

  南南合作初期,能够提供援助的国家不多,主要是中国、印度、沙特阿拉伯、巴西等。随着经济的发展和对外政策的需要,越来越多发展中国家开始提供援助并不断扩大规模,如印度尼西亚、哈萨克斯坦、蒙古等。据DAC估算,沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国、土耳其、中国、印度、卡塔尔、俄罗斯、墨西哥和巴西等位列全球最大的30个援助国之列。此外,2015年7月和12月成立的金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行,填补了现有国际发展融资的缺口,充实了国际发展融资的内涵。

  但南南合作也面临诸多挑战。首先,资源短缺是扩大南南合作的主要障碍。除以阿拉伯国家为主的部分高收入国家之外,能够提供援助的发展中国家同时兼具受援国和援助国身份,本身发展任务繁重,长期面临资金短缺困境。其次,南南合作缺乏有效协调机制,存在规则、标准、统计等方面严重不足,碎片化导致机制重叠、竞争,甚至引发矛盾。加之发展中国家资源禀赋、政治经济体制、文化宗教信仰、发展模式、经济水平、对外政策以及地缘政治等具有较大差异性,南南合作仍有很长的路要走。再次,发展中国家现有的对外援助管理体系存在诸多问题。大部分发展中国家的国际发展合作政策法律尚不健全,现有援外制度体系主要以一些零散的部门规章为主体,普遍缺乏独立的对外援助管理机构、整体性的发展援助方案以及系统、有效的监督和评估体系。

  三、国际发展合作未来充满不确定性,竞争和合作将同时存在。

  随着发展中国家在世界经济中的地位不断上升,南南合作在国际发展合作中的影响力将日益增加。国际发展援助主体的日趋多元化,势必导致国际发展合作形势的更加复杂化。在未来较长一段时间,国际发展合作秩序和规则之争将更加激烈,发达国家和发展中国家之间的合作、竞争将同时存在,并呈现以下发展趋势:
  
  (一)发展中国家将积极争取更多的国际发展合作话语权。随着国际政治经济形势的不断调整变化,国际发展合作规则将面临新的调整。发展中国家强调其自身发展合作的独立性和独特性,呼吁国际发展合作规则更多地体现发展中国家的诉求。2016年OECD/DAC提出的全球有效发展合作伙伴关系(Global Partnership for Effective Development Cooperation,简称GPEDC)因未反映发展中国家的意见而遭到抵制。目前,一些发展中国家的智库开始积极探索适合南南合作的统计和评估体系,以不断完善南南合作机制建设。

  (二)国际发展合作规则将加速调整。为维护在国际发展合作中的主导权,一方面,发达国家试图将南南合作纳入其援助体系,以OECD现有标准进行评估,不断吸纳新兴经济体加入DAC或要求其提供援助数据。另一方面,发达国家不断调整其援助政策,并对其传统援助标准,即相关性、有效性、效率、影响力和可持续性进行反思,认为应该重新审视评价标准并作出必要调整。与此同时,西方援助国开始认同中国和印度等国通过优惠贷款和优惠出口买方信贷筹融资方式,帮助其他发展中国家应对发展难题的做法,并逐渐强化ODA资金与更多元融资渠道的协同作用,力推公共和私营部门伙伴关系(Public-Private-Partnership,简称PPP)在发展援助领域的应用。

  (三)可持续发展议程成为南北合作和南南合作共同优先领域。2015年通过的联合国2030年可持续发展议程涵盖了消除贫困与饥饿、健康、教育、性别平等、能源、经济增长和环境等多项议题,把政治、经济、社会、环境等与发展紧密相联,超越了“发达国家”与“发展中国家”之间的界限,将“可持续发展”作为各国发展的总体目标。可持续发展议程包括17个可持续发展目标(Sustainable Development Goals,简称SDGs)和169个具体目标,尽管发达国家和发展中国家对SDGs各有侧重,发展中国家更关注减贫和经济发展,而发达国家则更热衷于自由、公正、法治、人权等,但面对自然灾害、环境恶化、传染性疾病、跨国犯罪、恐怖主义等一系列挑战,发达国家和发展中国家都意识到需要共同努力才能有效应对。为此,各国在制定国际发展合作方案时,帮助发展中国家实现SDGs成为其对外援助的重点。2016年G20杭州峰会第一次围绕可持续发展议程制订行动计划,将发展议题提升到前所未有的核心地位,尽管在具体问题上各方观点有所不同,但在促进发达国家和发展中国家就发展议题交流对话方面取得了突破性进展。

  (四)“一带一路”倡议为国际发展合作提供了新的路径和着力点。“一带一路”从无到有,从规划到现实,从中国主张到被写入联合国文件。“一带一路”无疑为世界经济注入了新的活力,为国际发展合作搭建了重要平台。截止2019年5月9日,已有131个国家和30个国际组织签署了“一带一路”合作文件。刚刚于今年4月在北京落下帷幕的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛吸引了来自150个国家、92个国际组织的6000余名代表,其中包括38个国家的领导人和联合国、国际货币基金组织负责人。“一带一路”坚持“大家的事大家商量着办”的伙伴精神,通过双边合作、三方合作、多边合作等各种形式,推动相关国家和地区共同发展。“一带一路”建设能够帮助发展中国家增强自主发展能力,与联合国2030年可持续发展议程和非盟《2063年议程》全面对接,为南南合作增添新的动力。与此同时,倡议已在全球范围内产生较强的带动作用,使更多的发展中国家得到了发达国家和国际组织的关注和帮助。今年3月下旬,中国与意大利签署了共建“一带一路”谅解备忘录,后来又有卢森堡和瑞士相继签署,还有一些西方发达国家也表达了加入的意愿。随着越来越多发达国家的加入,相信“一带一路”将成为最具开放、包容的国际发展合作的典范。

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