《外交》季刊

WTO改革面临的矛盾及对策


崇泉   中国世界贸易组织研究会会长

  当前,关于WTO改革的讨论正在不断升温,各方博弈已拉开帷幕。自去年以来欧盟、加拿大等WTO成员分别牵头对WTO改革提出了初步的立场文件,美国也一改之前的态度对部分议题提出了自己的建议和方案。我国也在不同场合发布了对WTO改革的原则立场和主张。人们也预测世界贸易组织改革将是今年6月在日本大阪召开的G20会议的热门话题。在当前世界政治、经济格局发生了巨大变化,单边主义、贸易保护主义盛行,多边贸易体制日益被边缘化,反全球化情绪高涨的形势下,推进WTO多边贸易体制的改革正势在必行,也成为全球经济治理的一大热点。作为世界贸易大国和全球经济治理的积极参与者,中国政府高度重视世贸组织改革,已表明了积极参与的态度。

WTO改革的背景探究

  作为多边贸易体制的权威组织和法律基础,WTO为经济全球化和世界经济贸易的健康发展曾做出了巨大贡献。WTO规则体制是世界市场经济发展机制的精华,是推动经济全球化的法律和组织保障。这是任何其他全球和区域经济贸易组织无法替代的。

  但自1995年成立以来,围绕如何改善和提升WTO机制的公平和效率的讨论从未间断。尤其是在2001年发起的多哈回合谈判久拖不决的情况下,WTO体制内在问题更加突显,使得对WTO体制本身的质疑不断上升。如WTO的协调一致为主的决策机制导致其效率低下,多边谈判功能几乎停滞。1995年至今,WTO成员仅仅在贸易便利化、取消农业出口补贴等少数议题上达成了一致。除了遗留的传统议题,而23年来,世界贸易的扩张和贸易新模式的不断涌现,WTO成员也没能就有关新议题制定出新的规则。为了维护WTO的权威性,更好地发挥其促进世界经济贸易发展的积极作用,WTO存在着改革的内在动力。

  当前对WTO改革的热议主要来自美国这一外部压力。特朗普政府上台后就公开表明了对WTO的不满,质疑WTO上诉机构的有效性以及对美国存在的不公平裁决。尤其是美国对WTO上诉机构成员任命的杯葛使得世贸组织争端解决机制面临停摆的危险。今年年底之前,此问题如得不到解决,上诉机构将只剩下一名在任的大法官工作,导致该工作机制实际上已“名存实亡”。作为WTO“皇冠上的明珠”,争端解决机制如果全面瓦解,这对国际经济贸易治理和WTO的权威将会是一个巨大的影响和冲击。同时美国还指责中国等新兴经济体利用WTO给予发展中成员的特殊和差别待遇获取不公平竞争优势,推动中国等成员尽快从发展中成员资格中“毕业”。美国所采取的的一系列单边举动,使得担心其退出的部分WTO的发达成员,将不得不迁就并倾向于接受美国意图系统改造WTO的主张。而欧盟、加拿大、日本等主要成员既不能完全接受美国的立场和行为,又担心其抛弃WTO,还意图借美国之力约束限制中国的发展。无论各成员方抱有何种目的,推进WTO改革已形成相当的共识,可以说已经是众望所归,势在必行。

WTO改革的矛盾与前景

  WTO改革势在必行。目前也已经出现了多个提案和建议方案,如德国贝塔斯曼基金会发布的重振世贸组织的报告;欧盟委员会关于WTO现代化的概念文件;加拿大联合欧日等13方(无美国、中国)形成的《加强与提升WTO》的文件;以及中国发布的WTO改革立场文件。此外还有正式提交到WTO的相关议案,如美欧日联合提交的关于增强透明度和通报义务的提案,中国和欧盟联合其他成员提交的推动尽快启动上诉机构成员遴选的提案,最近美国提交的有关加强世贸组织谈判功能程序的草案等。

  这些方案、建议、草案充分彰显了主要成员针对WTO改革的决心。然而,WTO成员在改革问题上既有共同利益诉求同时也存在着显著分歧,说明WTO改革注定是一个复杂的过程,谈判很难在短期内达成一致。改革过程有可能会形成WTO成员长期博弈的舞台。

  首先,最应迫切需要解决的上诉机构成员遴选问题,目前看美国的立场依然坚决要打掉现有的上诉机构的功能。虽然大多数WTO成员,无论是发达国家还是发展中国家,都希望保留这一有约束性的争端解决机制,中国和欧盟也已经提交了联合提案,但目前仍看不清解决问题的前景,总之要想通过改革将美国关进制度的笼子绝非易事。WTO成员可能要做好短期内没有上诉机构的思想准备。

  其次,上述提到的有关WTO改革的方案大多是发达国家提出的,而印度、南非等重要的新兴经济体对WTO改革至今仍没有做出明确地表态。但巴西正式宣布放弃其在WTO的发展中国家地位,给下一步改革的谈判增加了变数和难度。目前WTO共有164个成员,其中除OECD成员外,85%是发展中成员,我们坚信缺少发展中国家参与的WTO改革是不可能成功的。而且,虽然当前有关WTO改革的讨论非常热烈,但还未进入正式的谈判阶段,依然处于沟通和试探阶段。

  再次,即便在扩展和深化WTO规则方面,目前发达国家的诉求相对一致,但涉及到具体的领域,如数字贸易、投资便利化等新议题,依然是有分歧的。而且在如何协调新议题和多哈回合遗留的传统议题方面,WTO成员并没有明确的解决方法。在无法兼顾传统议题的情况下,WTO不可能在新议题上达成一致。

  第四,美国已经就发展中国家的特殊和差别待遇问题散发了一个文件,提交了一个提案,为34个发展中成员的“毕业”设置了标准。多哈回合谈判的初衷是要重点解决发展中国家关注的有关发展问题,新一轮改革不仅不应该将重点定位在取消发展中国家的差别优惠待遇方面,而应该更加积极地考虑发展中国家的关注与诉求。显然美国的提案与WTO改革的大方向是相矛盾,这将是WTO改革讨论中的一个热点和难点。

  最后,上述有关WTO改革的方案建议中,尤其是对所谓导致市场扭曲的国有企业、产业政策、知识产权和技术转让等问题的关注,明显是针对中国的。有些诉求明显带有歧视性和片面性,中国不可能全盘接受,特别是一些新规则的制定和讨论将是一个十分复杂的技术问题,估计将会是一个艰难的博弈过程。

中国参与WTO改革的立场

  以规则为基础的多边贸易体制对于世界经济贸易稳定发展的贡献有目共睹。而中国作为WTO多边贸易体制的受益者和贡献者之一,将一如既往地支持和维护WTO多边贸易体制,维护WTO的基本原则,反对单边主义,不允许任何一个成员的国内法凌驾于多边规则之上。因此,中国应该积极主动地参与WTO改革问题的讨论,并应根据实际情况体现一定的灵活性,发挥中国的智慧和影响力,展现中国负责任成员的态度。

  2018年11月23日,商务部发布了《中国关于世贸组织改革的立场文件》,充分阐明了对WTO改革的基本原则和主张。其中,三个原则是WTO改革应维护多边贸易体制的核心价值;WTO改革应保障发展中成员的发展利益;WTO改革应遵循协商一致的决策机制。五点主张是维护多边贸易体制的主渠道地位;主张应该优先处理危及世贸组织生存的关键问题;解决规则的公平问题,并且回应时代的需要;保证发展中成员的特殊与差别待遇;世贸组织改革应该尊重成员各自的发展模式。

中国参与WTO改革的策略建议

  第一,将WTO改革与深化国内经济体制改革和扩大开放结合起来。习近平主席和中国政府领导人在多种场合一再表明了中国政府支持全球化、维护WTO多边贸易体制的鲜明立场,同时也一再宣示我们进一步深化开放改革的决心和将采取的政策措施。WTO改革事关我国外部环境的稳定与进一步推进国内高水平开放进程。中国改革开放40年的历程证明了唯有坚持改革开放中国才能发展。我们需要按照中国发展的历程和自主改革的时间表,进一步扩大改革开放。参与WTO改革的讨论也要与中国的改革开放结合起来。要认真研究哪些领域我们可以更加主动改革,对于那些既符合国际规则惯例、又符合我国长远利益的议题,即便是美欧等发达经济体提出的,也可予以积极考虑。在推动WTO改革的同时,需要高度重视对TPP、 CPTPP、USMCA的研究,梳理那些符合中国现状和发展目标的规则,大胆在一定范围内试行,以推动国内的改革开放。

  当前WTO改革面临的形势和矛盾极其复杂,具体议题涉及众多领域,同时涉及国内许多主管部门,中国需要强化国内的协调机制,形成参与WTO改革的合力。

  第二,WTO改革既有内在动力也有外在压力。目前最为紧迫的是化解外部压力,如优先解决上诉机构成员的任命问题,在此议题上中国与绝大多数WTO成员的利益相一致。目前中欧已经提交了联合提案,要继续联合更多WTO成员,形成一定的影响力和推进力度。日本是2019年6月大阪G20峰会主席国,日本有意在WTO改革上形成一定成果,中国要加强与日本在这一问题上的沟通合作。

  作为发展中国家,中国与发展中经济体的利益共同点很多,中国要团结发展中成员确保发展议题的实现。中国要加强与发展中成员的沟通,了解他们在WTO改革中的诉求和关注。

  第三,WTO改革要兼顾传统议题与新议题。美国等发达国家最为关切的是新议题,如国企纪律、竞争中立、数字贸易等,这些虽是世界经济贸易发展所需要的。但是,在原有的传统议题尚未解决的情况下,马上转入新议题的谈判不太现实,大多数发展中成员也不会接受。只有将二者有机结合起来,对新议题的讨论才可能会更加顺利。

  鉴于WTO改革正在讨论中,不太可能马上进入到具体规则的谈判,中国应将长期以来的关注和主张放到台面,供WTO成员讨论。这包括对个别成员把其国内法置于国际法之上,不认真遵守世贸组织的裁决,滥用贸易救济,滥用所谓“国家安全”对其它成员随意征收高额关税和限制其它成员企业的正当投资行为,限制高技术产品出口等政府行政干预措施,对扭曲农产品贸易的巨额补贴,长期忽视发展中国家对可持续发展的合理要求等,我们应坚持优先解决长期以来存在的困扰WTO正常运转的有关问题。

  第四,普及WTO规则。WTO改革是长期复杂的、渐进的过程。在国内要继续进行WTO规则的普及和再教育,以便为推进我国更高水平的开放创造有利条件。

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