《外交》季刊

美国与伊朗的敌对及其对国际地缘政治的影响


华黎明   中国前驻伊朗、阿联酋、荷兰大使


美国与伊朗的关系是当今世界上最敌对的双边关系之一。双方断交达四十年之久。前者视后者为“邪恶轴心”,对后者使用了除战争以外的一切孤立、制裁、颠覆、军事包围的敌对手段;后者视前者为“大魔鬼”,竭其所能扩展自己势力,企图将前者赶出中东。美伊将近半个世纪的敌对是20世纪美苏冷战的衍生物,导致了大国关系的多层博弈、中东各种势力的重组、国际油价的波动乃至美国全球战略的部署。2015年伊朗核协议签订后,美伊关系曾有过短暂的缓和。2017年特朗普入主白宫后,美伊关系再度剑拔弩张,正在走向危险的边缘。
美伊关系敌对的根源

二战结束,冷战开启,伊朗就成为美国在全球战略布局中一个不可或缺的棋子,北可遏制苏联南下,东可俯视南亚次大陆,西可进军阿拉伯世界,南可控制波斯湾、印度洋的战略和石油通道。1953年美国担心苏联势力南下渗透,中情局策划政变推翻伊朗民族主义的摩萨台政府,扶植亲美的巴列维国王统治,在伊朗埋下仇恨的种子。1955年美国又拼凑由伊朗、伊拉克、土耳其和巴基斯坦组成的《巴格达条约》组织(1958年伊拉克退出后改名为《中央条约组织》)。美国控制伊朗达1/4世纪。1979年,霍梅尼领导的伊斯兰革命推翻了亲美的巴列维政权,占领美国大使馆,扣押美国外交官,宣称输出伊斯兰革命。1980年卡特政府宣布与伊朗断交,美伊敌对从此走上不归路。1980年两伊战争爆发,美国支持伊拉克和沙特等阿拉伯国家打击伊朗。八年战争,伊拉克得到源源不断的支持,而伊朗则孤立无援、损失惨重,耗尽了国力。1988年,美国文森斯号军舰击落一架伊朗民航客机,269名伊朗人罹难,激起伊朗全国公愤。伊朗反美从此成为全民共识。

“9•11”事件和美国发动的两场战争彻底改变了美伊博弈的格局。伊朗乘机崛起,控制了伊拉克和叙利亚,影响力深入到阿拉伯心脏地带,核能力迅速发展,美国在中东则显得越来越力不从心。延时八年的叙利亚战争起源于美国和伊朗对叙利亚的争夺。

美伊敌对40年的历史表明,美国要维持世界霸权,不能容忍一个反美政权统治伊朗这样一个战略地位至关重要的国家,更不能容忍伊朗拥有核武器,扩展在中东的势力范围。改变伊朗伊斯兰政权或迫其就范是美国民主、共和两党和精英集团的共识和既定政策。任何人入主白宫都不会放弃这个政策,特朗普无非是其中的激进者。反美是伊朗伊斯兰共和国立国之本,伊朗的执政者只能在与美国对抗的程度上做调整,在根本立场上别无选择。

美伊围绕核问题的博弈

伊朗核问题的核心是伊朗与美国的关系。1979年以后的伊朗是美国眼中的“问题国家”,所以它的“核”就成了问题。伊朗核问题的症结一目了然。

伊朗的核技术研究始于上个世纪50年代,是在美国的支持和扶植下发展起来的,当时伊朗是美国的盟友。1979年伊朗爆发伊斯兰革命,伊朗由亲美转变为反美。40年来,美国历届政府无一例外都谋求推翻或改变伊朗伊斯兰政权。9•11事件和伊拉克、阿富汗战争发生后,美国眼看伊朗势力坐大,挑战美国在中东的战略利益。对美国来说,核问题只是一个切入点,目标是以压促变,矛头直指伊朗现政权。

伊朗的经济并不宽裕,仍要耗费巨资发展核技术,一是为确保自身安全,二是为了谋求核大国地位,都与美国有关。在美国巨大的压力面前,伊朗表现得桀骜不驯。这是伊朗的求生之道。

两伊战争和第一次海湾战争结束后,伊朗恢复了核技术的研发。伊朗的“核”成为全世界关注的“问题”是2003年以后的事情。

2003年,伊朗秘密研制核武器的计划暴露,美国开始向伊朗施加强大政治压力。美国主导和控制了这个议题的全过程。2003年9月,美国以伊朗违反了《不扩散核武器条约》(NPT)为由,要求将伊朗核问题提交联合国安理会讨论,对伊朗实施制裁。

防止核扩散是一个神圣的议题,是全球的责任,但是,美国却将压垮伊朗现政权的目标巧妙地包装在核扩散议题之中,将整个国际社会拖入与伊朗为敌的漩涡。

2006年1月16日,在美国倡议下,联合国安理会五个常任理事国和德国代表在伦敦聚会讨论伊朗核问题,启动了专门讨论制裁伊朗的(P5+1)六国机制。

2006年7月,美国通过P5+1机制向联合国安理会提出限伊朗在一个月内停止铀浓缩活动的决议案,获得通过。

通过同样的路径,美国分别在2006年12月、2007年3月、2008年3月和2010年推动安理会通过四个制裁伊朗的决议。

这个过程清楚地表明,美国在防扩散这面神圣的旗帜下将伊朗打成了世界的“公敌 ”,裹挟“5+1”机制和联合国孤立和打压伊朗。

以2013年鲁哈尼当选伊朗总统为契机,美国与伊朗关系出现了戏剧性变化。美国总统奥巴马想当非战总统,并且要留下一份外交遗产,出现了美国对伊朗核问题立场的转圜。奥巴马为此呕心沥血,还不惜得罪盟国以色列和沙特。奥巴马在当年联大发言时破天荒地宣布,美国“不谋求改变伊朗政权,并尊重伊朗人民和平利用核能的权利”。赴纽约出席联大的伊朗总统鲁哈尼也向美国做出了改善关系的姿态。鲁哈尼与奥巴马通了电话,美国与伊朗从对抗走向真正意义的谈判。奥巴马与鲁哈尼借助P5+1的平台就核问题进行了为时21个月的认真的讨价还价和艰苦的谈判。伊朗以限制核计划换取了美国和国际社会取消对其制裁。2015年7月14日P5+1与伊朗在维也纳达成了解决伊核问题的最终协议--《全面联合行动计划》。联合国安理会在一周后通过2231号决议确认了该协议。2016年1月1日,美国和国际社会取消了对伊朗的制裁。 

特朗普与美伊关系的逆转

2017年特朗普就任美国总统后全盘否定了他的前任奥巴马的伊朗政策,成为美国历史上最敌视伊朗的总统。2018年5月8日,特朗普正式宣布美国退出伊核协议。

从今年8月7日起,美国已重启对伊朗购买或收购美元、黄金或贵金属贸易、对伊朗进行的销售、供应或进出口金属贸易的制裁,对与购买或者出售伊朗里亚尔有关的重大交易、或在伊朗境外持有以伊朗里亚尔计价的大量资金或者账户的制裁,对购买、认购或者促成伊朗发行国债的制裁,以及对伊朗的汽车行业的制裁。按照特朗普宣布的计划,从2018年11月4日起,美国政府将重启对伊朗能源和金融领域的制裁,彻底禁止伊朗的石油出口,切断伊朗的财源。

2016年美国政治大翻盘,传统的政治精英被赶出政治舞台,附和民粹声音的特朗普在选民的簇拥下入主白宫,自然要否定前任的一切,并一一落实。伊朗核协议是特朗普要推倒的重要选项。

在美国,伊朗是个被深度妖魔化的国家,舆论普遍“仇伊”和“厌伊”。奥巴马当年与伊朗谈判和签订核协议在美国民意基础薄弱。特朗普竞选中和执政后推翻协议不费吹灰之力,称之为“最糟糕的协议”。虽然退出协议有悖美国的国际信誉,在美国国内却是提升票仓和民意支持度的利器。在民主党和媒体揪住 “通俄门”事件紧追不放,拿伊朗核协议说事,可以为特朗普赢得更多的鲜花和掌声,确保共和党中期选举不输。

伊朗拥有核能力打破了以色列在中东的核垄断,以色列绝不容忍,必欲除之而后快。要达此目的,以色列只有拖住美国才能如愿。奥巴马与伊朗核谈判,签订核协议导致美以关系恶化。特朗普上台后立即反其道而行之,对伊朗示恶同时向以色列频频示好,当选后一百天首访以色列,不久又宣布美国将大使馆迁往耶路撒冷。

尽管特朗普的制裁气势汹汹,但是还会受如下因素的制约:1)美国盟友和其他国家可能将不予配合,其中中国与美国发生了贸易战,配合美国制裁伊朗的可能性不大;美国难以说服欧盟再次对伊朗制裁,而且欧盟将利用1996年曾经出台的法律,对欧盟企业实施保护;俄罗斯、土耳其和印度也不愿意配合美国对伊朗再次制裁。2)与2012年的伊朗原油禁运时期相比,目前世界石油市场可以快速弥补伊朗石油供应减少的缺口。3)目前,美国政府还无法对伊朗的原油出口进行监督等,将使此次制裁效果大打折扣。

美伊敌对对国际地缘政治的影响

一、中东重组

冷战期间,美苏在全球争夺势力范围,中东是双方明争暗斗最激烈的地区之一。阿拉伯人与以色列打了五次战争,主轴是巴以冲突,但背后都有美苏的影子。冷战年代,伊朗的巴列维政权充当着美国包围苏联的前哨和与沙特一道为美国在中东和波斯湾看家护院的双重角色。
1979年伊朗政权更迭,由亲美转向反美,美国的势力范围被迫从苏联与伊朗的边界撤退至波斯湾南岸。这是冷战后期,美国全球战略遭受的最重大的打击。

上个世纪80年代,伊朗的伊斯兰政权在两伊战争中被严重削弱。1991年苏联瓦解,第一次海湾战争爆发,伊朗在美国频繁的制裁下苦撑。
冷战结束后,美国独享中东霸权十年。“9•11”终止了这种局面,两场战争之后,伊朗获得了千载难逢的战略机遇期,控制了战后的伊拉克和阿富汗的西部,与叙利亚阿萨德政权结盟,通过黎巴嫩真主党直抵阿拉伯心脏地带和以色列边境。同时,研发核能力迅速提高,接近核门槛。

伊朗的崛起改变了中东地区的地缘政治,中东不再以巴以对抗而以美国和伊朗划线,各种势力重新洗牌、组合和站队。伊朗成为以色列和阿拉伯国家的头号敌人,巴以冲突被淡化、边缘化,取而代之是,伊朗、伊拉克、叙利亚、黎巴嫩真主党为一方,沙特、阿联酋和埃及为另一方的对峙。2011年在“阿拉伯之春”呼声中爆发的叙利亚战争实际上是美国带领一批中东国家试图斩断伊朗的战略链条,2015年俄罗斯介入后加入了美俄博弈的因素,各方将叙利亚战争变成代理人的战争。此后发生的也门战争和沙特-卡塔尔断交等事件都与伊朗有关。

当前伊朗-沙特的对立是中东国家亲美和反美之争,而决非美国媒体描绘的伊斯兰教逊尼派和什叶派之争,这是美国动员阿拉伯国家反对伊朗的蓄意的误导。

二、美欧因伊核而对立

随着柏林墙的倒塌,跨大西洋联盟的基础发生了根本的变化。欧盟已成为一个独立的整体出现在国际舞台上。欧洲虽然还是美国的盟友,但是不甘心再充当小伙计了。实际上,在冷战结束后,除了反恐、防扩散和北约东扩,美欧的共同语言已经越来越少,歧见和摩擦却越来越多。随着特朗普入主白宫,美欧关系进入严冬。伊核问题是重要标志。

欧美在伊朗的利益不同,理念不同,面临的问题也不同。欧洲对伊朗的石油供应和市场依赖很深。冷战结束后,美欧对待国际关系的理念也逐渐分道扬镳。欧洲各国内存在着庞大的、游离于乃至敌视主流社会的穆斯林社团,牵制着欧洲对伊斯兰国家的政策。而美国政府的中东政策则历来受制于犹太人集团。欧洲不认同美国推翻伊朗现政权的政策,更不愿失去拥有八千万人口的伊朗市场。

2013年美伊关系松动,欧洲全力支持。在P5+1与伊朗长达21个月的谈判中欧盟发挥了重要的作用。2016年对伊朗的制裁解除后,欧洲的跨国公司和银行蜂拥而至伊朗,获得大批订单与合同。而次年美国新当选的总统特朗普扬言要退出伊核协议,欧洲政客和高官纷纷赴美游说。2018年上半年法、德、英三国领导人分别访问华盛顿试图说服特朗普,均无功而返。5月8日,特朗普正式宣布美国退出伊核协议后,欧盟对抗美国,8月份通过了阻挠法案,9月份通过“特别目的载体”的建议,使欧盟公司免于受到美国对伊朗制裁的影响,执行自己的伊朗政策。

美欧关系破天荒在一个重大国际问题上完全走到对立面。

三、中美关系因伊核而添新结

1979年伊斯兰政权在伊朗执政后,美国和伊朗由盟友转为敌人,而中国继续保持并扩大了与伊朗的正常的友好关系,美国对此是有戒心和疑虑的。这个问题多年来始终是抑制中美关系的消极因素之一。

2003年伊朗核问题浮出水面。中美都主张维护国际防扩散体系和伊朗弃核。但是在涉及对伊朗进行制裁和动武等问题上,中美的意见又常常相左。

伊朗是西亚地区的大国,其战略地位和丰富的能源对中国都十分重要。但是,在伊朗核问题上,美国是当事国,欧盟是居间调停的一方,俄
罗斯是深深卷入的一方。而中国则是相对超脱的一方。在伊朗核问题的舞台上,中国不是主角,但又拥有关键的一票。

2010年后中国取代德国成为伊朗第一大贸易伙伴,中伊贸易额达500亿美元。中国从伊朗进口原油稳步增长,2017年为3150万吨,占伊朗石油出口1/4,占中国进口石油7.4%,中国投资兴建的铁路、地铁、电站、石化、汽车制造和水利工程项目遍布伊朗各地。

在中美关系40年的历史中,美国要求中国的伊朗政策与美国保持一致,在伊核问题上担心中国一票否决。伊朗在国际上孤立,在美国又被深度妖魔化,因此中伊关系的发展始终受美国制约。

最近,美国的对华政策发生重大转折,美国精英集团对中国迅速赶超的焦虑和不满都化为特朗普的对华政策,贸易战、台湾、南海和印太战略一拥而上,延续了四十年的传统中美关系遭遇严重挑战。特朗普退出伊核协议,制裁伊朗,对于伊朗有贸易来往的各国将实施“长臂管辖”。中国是伊朗石油的最大买家,美国对中国企业挥舞制裁大棒不可避免。美政府对中兴公司的处罚就因伊朗问题触发,对中国企业和银行是“杀鸡儆猴”,中美关系必将平添一项伊朗问题。

然而,时隔十五年,伊核问题今非昔比。彼时美国以防止核扩散的名义动员国际社会围剿伊朗,伊朗是孤立的。此时,特朗普退群,引起世界的公愤,美国是孤立的。

特朗普在退出伊核协议问题上一意孤行,强力推行制裁,引发美伊的全面对抗,后果严重。但是,经历了阿富汗和伊拉克两场战争的美国在中东已力不从心,再打第三次战争不可设想。这是制约特朗普在伊核问题上走向极端的重要因素。


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