《外交》季刊

上海合作组织:新阶段、新挑战、新征程

赵鸣文 
中国国际问题研究院高级研究员中国上海合作组织国家研究中心理事


  经过17年发展,上海合作组织已成为一个颇具规模的综合性区域合作组织,其影响远远超出地区范围。随着印度和巴基斯坦成为正式成员国,上合进入一个全新的发展阶段。尽管成员国的数量增加导致上合内部利益诉求更加多样化,议题更加广泛,“协商一致”需要更多的协调,但上合仍是成员国相互依托,促进自身发展的重要平台,不啻为国际上发展合作共赢的新型国家关系典范。

  一、安全、经济和人文合作成为上合发展的重要支柱

  自2001年成立以来,上合历经了国际风云变幻特别是国际金融危机的严峻考验,成员国间的政治互信持续加深、同舟共济、联合自强意识不断增强,在涉及各自安全与发展等核心利益问题上愈加紧密配合,安全、经贸和人文合作成为上合持续发展的三大基石。

  (一)安全合作不断扩大

  上合在世界上最早提出打击恐怖主义、分裂主义、极端主义的目标,并逐渐形成一套完整的安全合作法律体系和长效运行机制。上合成立当天,六国元首即签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。而后,成员国又陆续签署和出台《关于地区反恐怖机构的协定》、《地区反恐怖机构资料库协议》、《成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》、《成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》、《反恐怖主义公约》、《成员国政府间保障国际信息安全合作协定》、《成员国政府间合作打击犯罪协定》、《关于在成员国境内组织和举行联合反恐行动的程序协定》、《成员国关于举行联合军事演习的协定》、《关于查明和切断在成员国境内参与恐怖主义、分裂主义和极端主义活动人员渗透渠道的协定》、《关于应对威胁本地区和平、安全与稳定事态的政治外交措施及机制条例》、《成员国边防合作协定》、《反极端主义公约》等文件,为在上合框架内联合打击“三股势力”奠定了坚实的法律基础。同时,上合还相继建立起成员国间的安全会议秘书、总检察长、最高法院院长、国防和公安内务部长定期会晤机制及公安和司法等强力部门反恐应急磋商平台,开辟了保障油气管道运输安全合作新领域。自2002年中国与吉尔吉斯斯坦举行首次联合反恐军事演习以来,“联合”、“协作”、“和平使命”等双边和多边系列反恐联合军演和“东方反恐”、“诺拉克—反恐”、“团结”和“天山”等执法部门机制化反恐联合演习和训练已成为成员国安全领域合作的重要内容。截至2018年,在上合框架下共举行了13次双边和多边反恐军演和15次双边和多边执法部门演训和围剿行动,有力地提高了成员国在应对非传统安全方面的机动作战、协同配合、联合指挥、共同打击暴力恐怖活动能力,极大地震慑了地区“三股势力”的嚣张气焰,有效地遏制了毒品走私、跨国有组织犯罪,确保了地区和成员国的社会安全与稳定。上合在联合打击恐怖主义、引渡罪犯、交换情报等方面的合作不断取得新成果,成员国在边境管控、信息共享和民航安保等方面的执法合作更加顺畅,相互协助遣返犯罪嫌疑人等工作更加快捷,各类大型活动安保措施不断完善,多边执法安全合作机制更加高效,从而确保了上合历次元首和政府首脑峰会、阿拉木图亚洲相互协作与信任措施会议(亚信会议)、北京奥运会、莫斯科卫国战争胜利65周年庆典、上海世博会、广州亚运会、阿斯塔纳—阿拉木图亚洲冬运会、符拉迪沃斯托克APEC会议、索契冬奥会和阿拉木图世界大学生冬季运动会等大型国际会议和赛事的成功举行,实现了上合提出的维护和保障地区和成员国国家安全与稳定的目标。

  (二)经济合作稳步推进

  上合成立不久,各成员国即签署《上海合作组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录》和《上海合作组织成员国多边经贸合作刚要》,明确了上合近期、中期和远期经济合作基本目标和基本方向。2004年,上合成员国经贸部长会议制定了涉及11个领域、多达127个项目的《〈成员国多边经贸合作刚要〉落实措施计划》,为推进上合区域经济合作奠定了良好基础。此后,各成员国又签署和通过《上合组织银行间合作(联合体)协议》、《上合组织实业家委员会理事会首次会议纪要》、《上合组织实业家委员会成立大会决议》、《成员国政府间海关合作与互助协定》和《成员国政府间农业合作协定》。2010年以来,在欧美经济复苏乏力和世界经济低迷大背景下,上合成员国大多率先走出金融危机。截至2011年底,六国黄金外汇储备超过3.6万亿美元,进出口贸易总额达4.7万亿美元,同比增长25.1%,六国经济占世界比重超过13%,“上合经济圈”成为后危机全球最活跃、发展最快的地区。2016年,上合成员国政府首脑理事会批准《2017—2021年上合组织进一步推动项目合作的措施清单》,进一步确定了贸易和投资、金融、海关、农业、科技和信息、环保、交通基础设施等7个领域共计38项合作措施和项目,旨在指导上合未来五年的区域经济合作方向,标志着成员国的多边经济合作取得重大阶段性成果。

  (三)人文合作有序展开

  上合集儒教、道教、佛教、东正教、基督教、伊斯兰教和印度教等于一身,为成员国不同民族、宗教、文明与文化和平相处、相互借鉴搭建了平等交流与合作的平台,人文合作也成为上合可持续发展的重要支柱之一。自2005年以来,各成员国先后签署《成员国政府间救灾互助协定》、《成员国政府间教育合作协定》、《成员国政府间文化合作协定》、《成员国政府间卫生合作协定》、《上合组织科技伙伴计划》《成员国旅游合作发展纲要》等文件,相继建立文化部长、卫生部长、教育部长、交通部长、紧急救灾(民政)部长和科技部长等会议机制。自2010年上海合作组织网络大学正式启动以来,成员国已有60多所顶尖高校加入其中。2011年,哈萨克斯坦、中国、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦五国代表签署《上海合作组织大学章程》,并相继在五国建立了70所院校,旨在为这些国家培养经济、科学、文化和教育等优先合作领域(区域学、生态学、能源学、纳米技术、IT技术)的高水平人才。各成员国还深入探讨在包括全球气候变暖、生态环境保护、救灾减灾、科技、创新、信息、电信产业以及合理利用自然资源等方面的合作。2012年,上合成员国元首理事会会议继续强调,应重视加强上合文化、科技、创新、旅游、卫生合作,特别是确保上合地区的卫生防疫状况良好。17年来,各成员国在上合框架下举行了百余场次的双边和多边艺术节、音乐节、青年节、教育周、电影周、电视合作论坛、展览会、运动会、马拉松赛、“睦邻友好年”、冬(夏)令营和培训班等形式多样的人文交流活动,“文化节”、“教育无国界”教育周和昆明马拉松赛等已成为定期举办的系列项目,极大地增进了上合区域内民众的相互了解和传统友谊。成员国还希望在非物质文化遗产和民族传统文化保护方面开展合作,不断夯实上合发展的民意和社会基础。

  二、上合未来发展面临的挑战

  17年来,虽然上合以出人意料的速度发展成为一个颇具影响力的综合性区域国际组织,而且还有更大发展空间,但不可否认的是,该组织仍是一个较年轻的区域性组织。除了原有的某些尚待突破的发展瓶颈外,随着成员的增加,上合又面临着一些新的问题和挑战。

  其一,西方保守势力难以改变对上合的固有偏见。从成立伊始上合就宣布,其不是军事集团,它的建立并不针对任何国家和集团,是一个开放的地区性合作组织,但不可否认,上合所寻求的构建多极、公平合理的世界秩序,与美国希保持其长期主导的原有世界秩序战略相悖;上合所秉持的在国际关系中坚持“互信、互利、平等、协作”安全观,及尊重所有国家利益和不可分割的世界安全空间理念,与西方保守势力的冷战思维格格不入;上合所提出的在处理国际和热点问题应发挥联合国的主导和协调作用主张,与美国和北约绕开联合国单独行事背道而驰;上合所崇尚的和平友好、互利合作精神,与美国等西方国家的“集团思维”和强权政治也严重对立。而且,上合呼吁国际社会应尊重各国国家主权和独立、政治和社会制度多样性,客观上也对西方价值观构成挑战。2005年,上合以声明形式要求美国确认多国部队从中亚撤军时间表,更使西方人士确信,其并不是西方社会所愿意看到的组织。2012年上合成员国元首峰会后,一些西方媒体再次大肆渲染上合在与西方“分庭抗礼”,妄称上合不再是一个仅局限于解决边境争端的论坛。某些西方政治家认为,上合成员国元首宣言明确反对干涉叙利亚内政,反对在任何国家强行推动政权更迭,反对在伊朗核问题上动武,力挺德黑兰。这充分表明上合正热衷于在本地区打造一个排斥美国的多边机制。西方特别是美国将不得不作好应对上合在政治经济和安全方面全方位挑战的准备。

  其二,美欧极力分化和离间上合。奥巴马总统上台后不断游说国会解除自2005年起对乌兹别克斯坦的制裁,还拟将对巴基斯坦冻结的8亿美元援助中的一部分转拨给塔什干,期冀卡里莫夫总统回心转意,重新接纳美国驻军。2012年,美国推动北约首次邀请哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦总统参加在芝加哥召开的北约峰会,以促进中亚国家与北约关系。美欧还试图将印度打造成印太地区的重要“防务伙伴”和制衡中国的棋子。近10年来,美国向印度出售了150亿美元的武器装备。2016年,美印两国国防部签署《后勤保障协议》,允许两国军队使用对方军事基地进行后勤作业。美国还向印度提供P-8I海上巡逻机,使其成为美国外销P-8系列首个国家。2017年,美国两党一致同意向印度出售价值20亿美元的22架“保卫者”无人机,用于印度加强在印度洋上的侦察。时任美国国务卿蒂勒森在华盛顿战略与国际问题研究中心发表题为《重新定义下一个百年美印关系》的讲话中将印度称为美国在未来地区战略的“支点国家”,希望其在印太地区发挥更大的安全作用。2018年,法国与印度签署两国武装部队相互提供后勤支持的防务协议,两国将允许对方军舰使用自己的海军基地。

  其三,其他地区和国际组织对中亚成员国的影响。冷战后,虽然美苏两大阵营格局被打破,但各种地缘政治力量在中亚的博弈却愈加激烈。北约、欧盟、欧安组织、“中亚5+1(日)外长对话机制”、“韩—中亚合作论坛”、独联体、集体安全条约组织、欧亚经济共同体、欧亚经济联盟、大欧亚伙伴关系、亚洲相互协作与信任措施会议、中亚四国、中亚和西亚国家经济合作组织、“突厥语国家”一体化等组织和机制相互交织,扮演着不同的地缘政治角色。苏联解体后不久,哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦即加入北约“和平伙伴关系计划”,2002年,塔吉克斯坦也成为“和平伙伴关系计划”国。2007年以来,欧盟先后出台“欧盟对中亚新伙伴关系战略”和“2014—2020年欧盟对中亚新战略”,并通过“欧盟+中亚外长”会晤等机制不断向中亚渗透,全面介入中亚事务。日本则借与中亚“外长对话机制”大力拓展对中亚国家的合作渠道,尤其企图利用此平台推动与中亚的能源合作。有鉴于此,2006年,普京在上合成员国元首峰会后即提出,俄罗斯反对在上合区域内创建其他有类似职能的组织,反对在该地区复制和创建任何“封闭型的俱乐部”、制造屏障和分界线。2009年,美国和北约部分国家出资在哈萨克斯坦建立中亚反毒信息交流与协调中心并于2012年抛出“中亚禁毒倡议”,徐图组建“中亚缉毒部队”,使中亚反毒信息交流与协调中心成为美国绕开上合地区安全合作机制向中亚国家强力部门渗透的新渠道,使原有的上合反恐、缉毒合作机制面临被分化和对冲的巨大挑战。为达到分化和瓦解上合目的,近年来,某些外部势力还不断强化“突厥语国家联盟”在中亚的影响,使中亚成员国的选择更加宽泛、外交取向更加灵活。

  除上述外部挑战外,毋庸讳言,上合内部也存在一些需努力化解的复杂因素。如部分成员国精英担心上合使中亚国家加深对中国的依附,认为俄从上合“获益”不及中国,进而产生一定的失落感,这一心理一定程度上影响了俄罗斯某些政府部门对上合多边经贸合作的热情。另外,印巴加入上合后印与中巴的历史纠葛和现实矛盾也可能给上合原有和谐氛围带来新的复杂影响。未来,如何不断光大以“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求联合发展”为基本内容的 “上海精神”,不断夯实上合成员国间战略互信,积极化解或降低有关内外消极因素的干扰,将是上合增强凝聚力、提升合作层次、在国际和地区事务中进一步发挥好作用的关键。

  三、上合发展前景

  17年来,上合在互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”指引下取得长足发展。印度和巴基斯坦的加入又给上合发展带来新的机遇,成员国的政治体制、经济模式和人文元素更加多样化,上合的国际地位进一步上升,在地区和国际事务中发挥的作用将更大。

  (一)上合的战略地位和影响力将逐步提升

  扩员后,上合所涵盖的幅员面积已从中国、俄罗斯和中亚延伸至南亚,直至印度洋海域欧亚大陆四通八达的核心地带,人口从占世界25%增加至44%,国内生产总值超过14.5万亿美元,占全球的近三分之一,成为国际上人口最多、幅员最大的区域性组织。最重要的是,上合“朋友圈”进一步扩大,所秉持的“上海精神”被更广泛认可。由于上合不但有两个联合国安理会常任理事国,还有三个“金砖国家”和四个“有核国家”,其在完善全球治理体系、推进国际经济秩序改革等重大问题上的话语权和影响力将大为增强。印巴的加入还使上合将打击中亚“三股势力”和南亚及中东恐怖组织结合起来,使其安全合作区域纵深进一步扩大。如今,上合已发展成为二战以来整个欧亚大陆从未有过的,甚至欧洲一些国家都趋之若鹜想加入的一个多边区域组织,成为国际舞台上一支不可忽视的变量。

  (二)上合多边经贸合作呈现稳步发展前景

  经过十多年共同努力,2014年,各成员国正式签署《成员国政府间国际道路运输便利化协定》及其附件,打破了长期以来制约上合深化区域经济一体化合作的瓶颈。2016年,各成员国又批准《2017年至2021年上海合作组织进一步推动项目合作的措施清单》和《关于成立上海合作组织开发银行和发展基金(专门账户)下一步工作》等涵盖贸易、投资、金融等合作文件,强调继续就建立上合开发银行和发展基金开展工作对促进地区经贸和投资合作十分重要。2017年,上合成员国政府首脑(总理)理事会会议重申,上合首要任务之一是提高民众福祉和生活水平,各方要继续落实2030年可持续发展目标,加强贸易、产能、能源、交通、铁路、投资、金融、农业、海关、电信等共同感兴趣领域的合作;深化多边交通运输领域合作,包括新建和升级现有国际公路和铁路运输走廊,规划高速干线、落实多功能物流中心以及其他基础设施合作项目;支持进一步巩固开放、包容、透明、非歧视和以规则为基础的多边贸易体系,防止国际贸易关系碎片化,反对任何形式的贸易保护主义;将在专家层面就建立上合开发银行和发展基金继续磋商、制定共同方案,不断推进投资等优先领域经济合作,进一步拉紧成员国间的利益纽带。在此背景下,继中吉乌公路建成并正式运营以来,拖延已久的中吉乌铁路建设项目又取得积极进展。

  (三)“上合经济圈”效应会进一步显现

  2012年,上合成员国外贸总额和经济总量已从2001年占世界的8%和4.8%双双增加至13%。2016年,中国同其他成员国的贸易额从2001年的120亿美元增加到937亿美元。印巴成为正式成员国后,上合经济实力和区域合作潜力进一步增强,原有的中国、俄罗斯和中亚“上合经济圈”扩大至南亚地区,为成员国开展多边经济合作开辟更广阔空间。2017年,中国与其他成员国的贸易总额达到创纪录的2176亿美元,同比增长19%。中印双边贸易额也创历史新高,为844亿美元,比上年增长20.3%,中国企业对印度实际投资累计超过80亿美元,中国继续保持印度最大贸易伙伴地位。作为新兴经济体的主要国家,中国、俄罗斯和印度给区域经济合作增添了新动能,必将促进“上合经济圈”经贸合作快速发展,为地区和世界经济发展发挥更大作用。

  (四)中印关系和印巴矛盾将有进一步沟通的条件

  印度加入上合除了寄望于借助上合影响来提高自身地位外,另一个目的就是不想失去参与“上合经济圈”诸多项目的商机以及与上合成员国尤其是中亚国家加强反恐和经贸合作的机会。虽然印度与中国在一些问题上存有分歧和矛盾,可印度与中国在多边舞台仍有过诸多成功合作先例。无论是巴厘岛气候大会,还是哥本哈根气候大会,印度都与中国及“基础四国”其他伙伴都一直在密切配合、相互协作,充分展示了发展中国家“集体发声”和“抱团”维护共同利益的坚定意志和决心。印度在亚洲相互协作与信任措施会议(亚信)和金砖国家,以及亚洲基础设施投资银行等多边合作机制中与中俄和中亚成员国的合作也十分顺畅。何况,印方已有改善对华关系的强烈愿望。印度前驻俄罗斯大使阿贾伊•马尔霍特拉曾明确表示,印度不抱成见地秉持开放和积极态度加入上合,将“建设性地”参与上合框架内的所有合作领域。2018年3月,莫迪总理在习近平再次当选国家主席后第一时间打来电话祝贺,称印方愿同中方密切高层交往,深化双边关系,加强在国际事务中协调合作,推动印中关系取得更大进展。印度外长斯瓦拉吉在访华期间表示,印方将全力支持中方办好上合青岛峰会,并将与其他成员国一道,推动上合为促进地区安全稳定和发展繁荣发挥更大的建设性作用。4月27日至28日,习近平主席和莫迪总理在武汉举行非正式会晤。两位领导人通过此次会晤,进一步加深了对各自发展战略和改革措施的理解。莫迪总理重申,印中保持频繁的高层交往和战略沟通有利于增进相互了解、深化合作,符合两国和本地区发展繁荣的共同利益。印方愿同中方携手共同努力应对全球性问题和挑战。同样,印巴成为正式成员国总比两国以观察员国的松散身份有限参与上合有关合作要好得多。而且,加入上合也使印巴又多了一个解决或管控两国分歧和矛盾的重要平台,上合的相互协作将有助于两国找到新的利益共同点。

  综上,经过17年的发展,上合已成为一面和平发展的旗帜,其影响大大超出地区范围,成为一个有着极高威望的多边综合性合作组织。上合组织“和平与合作”的理念已成为成员国发挥各自优势、开展长期互利合作的准则,并被越来越多国家的广泛认可。历史和现今的欧亚大陆或许有过,或目前依然存在着,这样或那样较有影响的地区性国际组织,但都很少有像上合这样,被更多不同意识形态和制度各异国家的青睐。展望未来,上合活力不减,发展前景越来越好。

  • 地址:北京市东城区南池子大街71号
  • 电话:(86 10)65131830   /
  • 传真:(86 10)65131831
版权所有:中国人民外交学会 京ICP备14002180号-1 技术支持:东方网景
您是本网站第位访客