《外交》季刊

特朗普政府对华经贸新政策:源起及应对


王瑞彬  
中国国际问题研究院世界经济与发展研究所副所长


  美国总统特朗普就任近一年半来,中美经贸关系历经波折,进入剧烈调整期。6月15日,虽然双方经过三轮多贸易谈判并达成重要共识,美方仍突然宣布将对中国500亿美元出口商品提升关税。中方随后在几个小时内做出迅速回应,强调将立即采取同等规模、同等力度的征税措施,双方之前磋商达成的所有经贸成果将同时失效。面对中方对等报复措施,18日美方又威胁将制定2000亿美元征税清单。为维护自身权益中方必然对此采取对等措施。未来,一旦大规模的贸易战开打,必将引发市场恐慌,给世界经济的脆弱复苏带来巨大威胁,甚至不排除引发新的全球性经济危机的可能。可见,特朗普政府强硬的对华经贸新政策的政策基调、框架目前已经确立、成型,这将在未来较长时期对两国经贸及政治关系的发展方向产生重大影响。

一、特朗普政府强硬的对华经贸新政策

  (一)政策酝酿与出台

  特朗普在总统竞选期间即不断就中美经贸关系发表言论,指责中国为“汇率操纵国”,并拟大幅提高中国输美货物关税等。就任后,其目标集中指向对华巨额货物贸易逆差,新的进攻性对华经贸政策迅速成型,其出台过程概略分为如下两个阶段:

  ⒈试探、准备阶段(2017年1月-2018年3月)。这一阶段,特朗普完成了调整对华经贸政策所必须的法理准备和谈判、决策团队组建两项工作。2017年4月,美国贸易代表办公室(Office of the United States Trade Representative, USTR)发布《301特别报告》中,指控中国窃取美国商业秘密、网络盗版猖獗等,将中国列为“优先观察名单”。8月,特朗普签署行政备忘录,授权美国贸易代表审查“中国贸易行为”,包括中国强制美国企业转让技术及盗窃美国知识产权等问题。经过一段时期调整,特朗普政府组建了保守主义色彩浓厚的对华经贸政策团队,其核心人物包括美国贸易代表莱特希泽、商务部长罗斯、财政部长姆努钦、白宫贸易顾问纳瓦罗等。

  ⒉成型阶段(2018年3月-6月)。两大重要事件标志着美国对华经贸新政策基本成型。一是,3月23日,特朗普签署总统备忘录,宣布限制中国对美投资,拟对价值600亿美元的进口中国商品加收重税。特朗普政府完全放弃了十多年来以“中美战略经济对话”、“中美战略与经济对话”机制为代表的全领域磋商、沟通模式,而采用议题集中、议程明确、结果导向的技术谈判模式。二是,6月8日,中兴通讯与美国商务部达成初步和解协议。尽管中兴事件起于2012年,但其获得暂时解决却发生在当下中美贸易摩擦日益加剧的背景下,并成为特朗普政府推动对华贸易谈判的砝码。

  特朗普对华经贸新政策的内容、形式仍处于动态发展过程中,将随中美双方谈判、互动及全球及地区政治、经济形势演变而调整。

  (二)政策性质与目标

  ⒈从性质上看,该政策是美国对华全面遏制战略的重要组成部分。特朗普就任以来采取的一系列对华政策行动显示出其将中国作为对手,并从政治、经济、军事、文化等领域进行全面遏制的意图。此前特朗普政府发布的《国家安全战略报告》和《2018年美国国防战略报告》明确将中国定位为“战略竞争对手”或“战略竞争者”。进攻性特征明显的新经贸政策在美对华全面遏制战略中首先成型,直接针对国家发展复兴所依赖的经济基础,并非仅着眼于减少当下美国对华贸易逆差,调整双边经贸关系,而将与其他领域的遏制政策行动呼应联动,其所体现的冷战思维将主导未来较长时期美对华政策基调。

  ⒉特朗普政府采取进攻姿态,高举高打,以打促谈,意图达成如下基本目标:

  第一,打压甚至逆转中国经济的赶超势头。2007-2008年金融危机以来,中国是全球唯一对美国形成赶超势头的国家。2007-2016年,中国GDP总量由3.55万亿美元升至近11.20万亿美元。在全球GDP总量中占比由6.15%扩张至14.84%。美国GDP由14.48万美元增至18.57万亿美元。在全球GDP总量中占比由25.05%微降至24.58%。 特别是2007、2010年中国先后超过德国、日本成为世界第二大经济体,由不足日本GDP总量的80%反超为2.5倍多,与美国差距也由4.07倍缩减至1.64倍。

  第二,维护美国中、高端制造业国际竞争力。特朗普3月23日备忘录中拟对中国加税商品集中于技术密集型行业,如信息技术、新能源汽车、人工智能、生物医药、高铁装备、航空航天等,约占中国对美出口总额的1/8。美还拟进一步限制相关领域涉及合资运营和技术转让的在华投资。这些行业具有某些共同特点,或是中国处于全球领先地位或近些年进步显著,国际竞争力增强,或是中国对美投资或吸引美资相对集中的领域。

  第三,把握未来国际经贸秩序规则主导权。在跨太平洋伙伴关系协定(Trans-Pacific Partnership Agreement,简称TPP)、《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(Transatlantic Trade and Investment Partnership,简称TTIP)等谈判中,美国即拟从贸易、投资、知识产权、劳工、环保及争端解决机制等广泛领域设立高标准新规则,确保构建未来全球经贸新秩序的主导权。但特朗普政府的操作思路有所变化,其基本作法是搁置现有全球多边体系,以双边谈判直接施压,同时运用区域多边策略予以配合,对贸易伙伴逐个击破,以推动其认可的贸易规则。特朗普与其前任在扭转美国全球经济秩序领导权弱化趋势方面目标一致。

  (三)政策特点:

  ⒈力求速战。特朗普高举高打,行动迅速。就任三个月,美国贸易代表办公室就发布《301特别报告》,将中国列为“优先观察名单”。特朗普随即授权美国贸易代表启动审查程序。仅半年时间,即以备忘录形式明确列出拟大规模加税的商品行业类别,并进一步提出具体清单和货物金额。

  ⒉打组合拳。特朗普政府奉行“贸易即政治”原则,以经贸问题作为重点突破方向,尤其擅长借用地缘政治牌等加大施压力度,在南海、朝鲜半岛、台湾、区域经济合作、网络安全等领域动作不断,与经贸谈判形成相互借重之势,以达成目的。
⒊国会支持。针对特朗普在全球范围频频挑起贸易争端的行为,国会参众两院均有重要人物和力量在原则上表示强烈反对。但具体到调整对华经贸关系方面,国会的不同声音极其微弱,甚至因制华问题不愿采取行动运用宪法赋予国会的权力去限制特朗普政府享有的贸易政策授权。

  二、中美经贸关系出现结构性变化

  2007-2008年金融危机以来中美经贸关系的一系列基础性因素发生重大变化,决定了双方经贸关系调整形势严峻,摩擦、冲突将是长期现象。

  (一)中美在全球价值链中相对地位变化。中美在全球价值链中占据重要地位。中国入世后,对全球价值链的参与水平和所处地位不断提升。2007年,中国制造业产值在全球占比为13.2%,居世界第二位;2010年即达19.8%,比美国高1.6%,成为世界第一制造业大国。 中国连续八年保持全球货物贸易第一大出口国地位。工业制成品出口在其中占据主导地位,在全球占比也接近20%,是紧随其后的德国的1.70倍。 

  根据联合国商品贸易统计数据库(Comtrade)和经合组织测算,中国总体上仍处于全球价值链末端,加工、生产并出口最终产品,尚未脱离全球价值链的低附加值环节。中国仍是全球最大的生产者,美国是全球最大的消费者。但是,中国不仅已是全球价值链上北美、欧洲、亚洲三大生产中心的核心国家之一,而且正向价值链高端移动。中国出口产品的国内附加值占比稳步提高,从2007年的65.83%升至2014年的70.65%。其重要原因在于中国制造业承担高水平专业化分工能力大幅提升,更多地参与具有更高附加值或位于价值链上游的中间品生产活动。同期,美国则稳中有降,从2007年的85.98%降至2014年的84.72%。 

  (二)两国双边投资不对称性显著增强。中美相互直接投资关系正在发生显著变化,特别是中国对美投资并未因金融危机而受负面影响,连年跃升,由2007年的3.56亿美元激增至2016年的462亿美元,年均增长率超过71%。2000年至今,中国在美投资金额累积为1365亿美元,项目数累积为1510个。中国对美投资也出现新动向,一是投资方式不再以企业并购为主,绿地投资项目占比达56%。二是在投资主体中,国有资本比例下降,民营资本占比已达75%。 

  美国对华直接投资则在金融危机后出现逆转走势,虽间或出现反弹,但总体下滑。2008年,美国对华投资达到210亿美元高位,此后年均约为130亿美元。2015年,中国对美直接投资约153亿美元,历史上首次超过同期美国对华投资。目前,美国在华投资存量约为2400亿美元。据中国美国商会年度调查报告,81%参与调查的在华美资公司认为其在华经营活动不受欢迎,25%的受访企业表示考虑或已将全部或部分产能迁离中国。 

  当前双方就资本流向不对称、投资市场准入、营商环境波动等问题辩论激烈,影响双边投资和经贸关系发展。近年来,“美国外国投资委员会”(CFIUS)以“国家安全”等为由,阻止三一重工、蚂蚁金服等多个中国在美并购项目。美国国会两院也拟推动投资审查扩容法案,将这一投资审批机制转变为某种技术控制机制。

  (三)双方贸易量、贸易商品结构、贸易模式等呈现新特征。金融危机以来,中国对美出口在其全球出口市场中占比在16.71%-19.11%之间波动,是第一大出口目的地。同期,中国成为美国第三大货物出口市场,一直在占其全球出口市场份额的5%以上。同期中美双边贸易额增长1.9倍多。此外,金融危机后,双边贸易额高速增长的势头有所放缓、回落。中国产业转型和外贸结构开始调整,中国出口贸易模式发生了巨大转变。此前,中国加工贸易出口长期占外贸比重50%以上。目前仅占三成左右。一般贸易已占中美双边贸易主体地位,份额超过55%。 

  从双边贸易商品结构上看,金融危机以来,中国对美出口额最高的货物类别及其占比变化不大,说明中国传统对美出口产品仍具有较强国际竞争力,美国市场对中国产品的需求持续、稳定。与此同时,美国对华出口货物结构变动明显。中国进口美国大豆等数量连年跃升。过去五年来,美国出口大豆货值在178-259亿美元之间波动,中国进口占比均在六成左右。中国成为美国波音飞机第一大进口国,带动美“航空、航天及部件”对华出口排名上升。目前,美国波音飞机1/4的市场在中国。此外,在中美货物贸易增长速度换挡调整的同时,双边服务贸易额增长迅猛,丰富了双边贸易内容。这些变化印证了金融危机后中国经济、产业结构正在转型,消费驱动经济增长模式逐步形成。

  (四)美国对中国发展的战略认知改变。美国对华曾有“战略竞争对手”、“利益攸关方”、“合作伙伴兼竞争对手”等定位。近年来,在南海、朝鲜半岛、区域经济一体化、网络安全等问题领域的一系列博弈是双方矛盾上升的表现。中国提出“一带一路”倡议、设立亚投行等行动加剧了美国对中国全球战略意图的疑虑。特朗普政府就任不久就明确将中国定位为“对手”,将双边经贸关系失衡及中国的经贸政策视为对美国利益和由其主导的国际经济秩序的挑战,直称其为“经济进攻”。一方面,通过首脑外交、“推特”外交、高级别限时谈判等手段直接施压。另一方面,积极支持日本提出的“印度-太平洋”战略,对中国在亚太地区的影响和推动共建“一带一路”倡议形成牵制。特朗普在2017 年“亚太经济合作会议”(APEC)年会上再提“自由开放的印度-太平洋区”,要求各方都遵守游戏规则,不再容忍“贸易舞弊”,迫使区域内国家“选边”。

三、妥善应对:坚持求同存异、谈判优先同时坚决捍卫自身发展权益

  长期以来,经贸关系被视为中美关系的“压舱石”和“稳定器”。但是,特朗普对华启动经贸新政策,使中美政治关系与经贸关系同时面临重大调整。所以,“不能仅依赖经济上的相互依存”,“……必须考虑,如何在当今的外交政策中让经济和安全议题相关联”。 

  (一)通盘筹划,妥处贸易分歧。要坚持从全球战略高度和中美关系全局筹划双边经贸谈判,尽最大努力积极引导中美贸易关系朝积极健康稳定方向发展。首先,中国扩大开放的态度始终如一,改革开放是中国发展的需要,不会因外界一时一事因素而改变,其次,中方坚持在相互尊重的基础上,聚焦合作、管控分歧,与美方通过谈判,以建设性方式来处理贸易摩擦和分歧,形成最大公约数,达成双方都满意的共识与协议,第三,坚持中美经贸谈判以双方相向而行、不打贸易战为前提。在谈判过程中,如美方出台和执行对华商品加征关税的措施,中方必将采取对等措施维护自身权益,同时双方达成的协议与成果将不会生效。

  (二)保持战略定力,鉴定战略自信。一方面要看到特朗普对华发起贸易战根本目的是遏制新兴大国崛起,维护自身全球主导权,中美贸易摩擦问题已超出贸易本身范畴,具有长期性和严峻性;另一方面,中国制造业已经开始崛起,同时中国市场潜力巨大,且具有巨大的投资能力,中国只要坚持创新发展思路,坚持不断发展高端制造,同时坚持对外开放的基本国策,坚持打开国门搞建设,假以时日,中国在技术经济发展方面必将拥有广阔的前途。无论外界环境如何变化,中方将保持定力,坚定自身发展战略毫不动摇。

  (三)努力增进中美政治互信。目前看中美关系的基础正发生前所未有的变化。两国关系亟待寻求明确的发展方向和新的定位,双方已进入协调相互战略认知的关键时期。作为全球第一、第二大经济体,中美在经贸领域已形成紧密的相互依存关系。但是,相互依赖并不必然带来相互信任。在美国现实主义者看来,中美经贸关系相互依赖愈益加深大多是以损害美国利益为代价的,恰恰是需要纠正的。随着中国综合国力的增长,其国家安全战略、全球治理理念等也不断引发美国的质疑和忧虑。特朗普追求“美国第一”的全球竞争优势,拒绝受现行国际条约、国际组织、国际机制的约束,正在行动上实施没有“重返亚太战略”的亚太事务介入政策。在中美经贸关系结构性调整进程中,相互贸易报复和一时的让步恩惠都不可持续,建立高水平的政治互信终究是双方经贸关系良性发展的“定海针”。双方可坚持利用外交安全对话等机制和渠道,加强在国家安全战略理念、目标、政策、行动等方面的沟通,坚持相互尊重、聚焦合作、管控分歧,稳定提升双方政治互信水平。

  (四)可考虑适时重议双边投资协定并尝试推动自由贸易谈判。金融危机以来,中美关于经贸规则方面互动协调的步伐落后于两国经贸快速发展的现实,由此引发诸多问题。

  中美关系正常化以来,两国订立的全面经贸协议仅有1979年的《中美贸易协定》和1999年的《中美世界贸易组织双边协议》,分别对促进特定历史时期中美经贸关系的发展发挥了重要作用。1979年协定签订于中美建交后不久,通过相互给予最惠国待遇,两国经贸关系迅速启动并步入正轨。1999年协议是中国加入世界贸易组织进程中极为关键的一步。2001年,中国正式加入世贸组织后,两国经贸关系主要在以世贸组织为支柱的多边贸易制度下展开。

  但是,2008年以来,世贸组织在为全球范围内达成降低贸易壁垒的全面贸易协定而进行的多哈回合谈判长期陷于困顿,并于2015年宣告失败。全球多边贸易制度的效率遭遇广泛质疑。在此情形下,讨论双边或区域性贸易安排作为替代选项具有现实性与合理性。尤其是对中美这样经贸关系紧密、全球影响力大的经济体而言,构建一个新贸易框架并解决日益增多和复杂的分歧与矛盾更为迫切。

  当然,双方就展开全面贸易协定谈判将面临更大阻力,特别是在市场准入、知识产权保护、网络安全等长期争执不下的领域取得突破更为困难。但是,这是双方建立更为良性、平衡的经贸关系无法回避的关口。所以,循序渐进从基础相对较好、更易于获得进展的领域寻求突破较为务实。如继续推进奥巴马时期接近完成的《中美双边投资协定》谈判。特朗普也曾表达继续谈判的意愿。毕竟达成一份兼顾双方实际和利益的平衡协定有助于削弱投资壁垒,为两国企业创造公平竞争的环境。在中国近年对美投资激增的情形下,协定将为中国企业创造进入美国市场的机会,保障企业在投资各阶段享有与美国企业的同等待遇,制约或避免美国国会、政府等对中国企业制定或执行歧视性法律、法规或产业政策。企业也可借助协定设立的争端解决机制,有效保护自身合法权益。双边投资协定还可使两国投资者相互形成稳定的市场预期,推动更强劲的资本流动,协调两国的长期经济利益。

  在此基础上,双方还可就长期对立的重点诉求,如透明度、市场准入、技术转让等讨论解决方案。待条件成熟,中美可进一步将谈判扩展至货物贸易、服务贸易等领域,以缔结全面的《中美双边投资和贸易协定》或《中美自由贸易协定》,从而不仅为两国建立制度化的经贸关系框架,也有利于地区和世界投资、贸易自由化、便利化及经济发展与繁荣。

  充实双边经贸谈判内容,促进经贸结构升级。改革关于双边经贸关系的沟通机制,组建专业谈判团队。对话机制模式难以在战略目标方面获得明确进展,也不便于对专业具体、立场差距较大的议题展开深入讨论。当前两国政治和经贸关系均面临突破转型,对话机制难以替代专业谈判以从技术层面获得突破。

  从内容上,鼓励双方经贸关系发展过程中出现的亮点及新增长点。首先,服务贸易。近年来双边服务贸易增长连创新高,中国已成为美国第四大服务贸易伙伴、第三大服务贸易出口市场和第十一大服务贸易进口来源国。目前,美国在中国市场需求较大的、具有高附加值的专业服务领域,如旅游、教育、专利使用和特许服务、金融服务、运输和其他商业服务等均占有绝对优势,为两国服务贸易中增长最快的领域。美国成为中国学生海外留学第一大目的地国。中国在美留学生2016年人均花费约4.5万美元,为美国贡献约159亿美元收入。其次,基建。美国基建设施状况老化情况严重,亟待大规模投资实现现代化。 特朗普就任后,将改善基建作为经济振兴政策的优先项,积极推动总额1万亿美元的投资计划。据估算,到2040年,美国将在基建领域投资8.5万亿美元,而实际需要为12.4万亿美元,缺口达3.8万亿美元。近年中国资本成功进入美国基建领域。中国中车公司在美国马萨诸塞州、伊利诺伊州等地投资建厂,并赢得波士顿、芝加哥等城市的轨道车辆采购合同。第三,农业。中美农业合作起步早,基础坚实。两国互为农产品重要贸易伙伴。中国是美国农产品出口第一大市场。美国是中国农产品进口第一大来源国和第四大出口市场。农业是近年中美经贸合作的活跃领域。特别是,中国对美农业投资发展势头良好。2013年,双汇集团成功收购美国最大的生猪和猪肉生产商史密斯菲尔德食品公司。随着中国完成产业转型、消费升级,对美国农产品、食品、农业生产和管理技术等需求将有进一步增长。美国农业科技发达,生产效率高,对全球农业生产、贸易影响巨大。过去五年来,美国年均对华农产品出口高达 250亿美元。2017年,双方更在牛肉、大米贸易安排方面取得突破。两国视情扩大农业合作既有利于美国农业及相关行业获得发展,也有助于中国实现粮食安全。

  总体上,中美经贸关系的结构性变化是两国在政治、经济、文化等领域长期互动的结果,且离不开经济全球化和贸易自由化大发展的时代背景。2008年全球金融危机后这一变化加速。特朗普政府对华经贸出台新政策,未来双方如何应对将决定这一变化进程的走向。中美经贸关系调整、实现再平衡,需要较长时间和相互协作精神。两国须充分考虑其与各自国内政治、经济形势的联动效应,坚持合作共赢,避免对抗双输,采取务实、包容、平衡、渐进的方式,消除障碍,切实提高双方贸易自由化、投资的便利化水平,挖掘和释放经贸关系的巨大潜力,建立反映双方经贸关系发展实际的有效管理和合作机制,不断增强双方经贸关系的互惠性、平衡性和可持续性。

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