《外交》季刊

中国-中东欧“16+1合作”行稳致远、砥砺前行

刘作奎 中国社会科学院欧洲研究所中东欧研究室主任、研究员

  11月27日,第六次中国-中东欧国家领导人会晤在匈牙利布达佩斯召开。布达佩斯会议时值中国和中东欧国家合作开启五周年,更值中国共产党第十九次全国代表大会顺利结束之际。会议充分阐释了十九大报告所形成的中国内政外交新举措,也系统总结了“16+1合作”框架过去五年所取得的成就,并规划了未来一段时期的发展蓝图。

一、“16+1合作”是中国特色大国外交的成功实践

  首先,“16+1合作”以区域合作为先导积极践行中国外交新理念和新思想,开创了中国外交的新局面。
  
  “16+1合作”框架中的“中东欧”是一个全新的地缘概念,和该地区的既有定义有所不同。有中东欧国家学者认为,中国通过自己的逻辑和蓝图符号化地重构了一个特定的区域,并越来越为人所接受。中东欧国家之所以认同中国提出的“中东欧”概念,原因在于 “16+1合作”平台对该地区的重构,并不是要为这些国家创造一个新的排他性的认同,而只是为他们在国际事务中增加一层身份,增加一个不带任何附加条件的选项。“16+1合作”对区域合作的创新和突破,展现了鲜明的中国特色、中国风格、中国气派。
  
  第二,“16+1合作”展现了中国打造人类命运共同体的诚挚意愿。
  
  “16+1合作”框架是在世界陷入金融危机、经济复苏存在较大不确定性的背景下建立起来的,无论是中国还是中东欧国家都有开辟新的市场、发展新的经贸合作伙伴的迫切需求。习近平强调,在经济全球化时代,中欧是利益高度交融的命运共同体。“16+1合作”无疑是构建中欧命运共同体的重要支点和抓手。无论在双边关系上还是在经贸合作上,中国和中东欧国家的合作一度是中欧合作大框架中的短板。“16+1合作”不仅补齐了这块短板,更通过全方位、多层次、宽领域的互利合作将中国与中东欧国家凝聚成了一个携手克服经济危机走向共同繁荣的命运共同体,成为中欧合作的新增长极。
  
  第三,“16+1合作”恪守了合作共赢的核心原则。
  
  “16+1合作”一直秉持相互尊重、平等互利、合作共赢的原则,中东欧16国之所以认同并积极参与到“16+1合作”中来,也正是因为如此。五年来,“16+1合作”取得了不俗的成就,中东欧国家的互联互通和基础设施建设取了长足进步,与中国的经贸合作相较于西欧国家也呈现出逆势增长的态势。即便如此,由于中国和中东欧国家经济体量的不对称,不时出现对中方提出的“合作共赢”的质疑之声,认为中国算的不是经济账而是政治账,在中东欧谋求地缘政治影响。需要强调的是,互利共赢既不是你少我多、你输我赢,也不是五五分账、吃大锅饭。由于中国和中东欧国家经济体量、市场规模的不对称以及中东欧国家之间的差异性,每个国家或每个项目都能实现利益平分的共赢本来就不现实。只要合作双方不存在输家,不对第三方造成利益上的损失,那就是共赢。中国特色大国外交坚持正确的义利观,义利并举,以义为先。为了推动“16+1合作”,实现构建人类命运共同体的大义,中国让渡部分经济利益是可能的,这既体现了中国外交的优良传统,也履行了大国责任和大国担当。“一带一路”倡议提出后,合作共赢原则进一步向共商、共建、共享的全球治理理念发展。不仅要共同建设,共享成果,更要共商规则,真正实现了合作各方的平等互利。中方欢迎中东欧16国遵循共商共建共享的原则共同参与“一带一路”建设,实现共同发展和共同繁荣,这也让 “16+1合作”的合作共赢有了更坚实的基础和更广阔的平台。
  
  第四,“16+1合作”拓展了构建全球伙伴关系的网络。
  
  “16+1合作”开辟了中国同传统友好国家关系发展的新途径。五年来,中国与波兰、塞尔维亚两国的关系提升至全面战略合作关系,与捷克、匈牙利的战略伙伴关系实现了从无到有。更重要的是,通过“16+1合作”框架下的多边和双边会晤,中国和其他中东欧国家的双边关系和互信水平都得到了极大提升。中国倡导的伙伴关系,具有平等性、和平性、包容性,没有主从之分、阵营之别,不设假想敌,不针对第三方。对于中国通过“16+1合作”对欧盟“分而治之”,攫取在中东欧的地缘政治诉求的担忧,既没道理也无必要。中国虽然是“16+1合作”的倡议国,但坚持各方平等,共商共建共享,并不谋求高于伙伴国家的领导地位。与此同时,“16+1合作”和“一带一路”倡议具有极大的开放性和包容性,对第三方开放从而广交朋友,走的是一条“对话而不对抗,结伴而不结盟”的和平发展新路。

二、“16+1合作”平台建设意义重大
  首先,“16+1合作”推动中国与16国双边合作提质增效。
  
  在“16+1合作”框架中,双边合作是基础、“16+1合作”是平台,两者互相依赖、互相补充。在这一平台上,17国平等协商,互通有无,加强对接,在多边平台上互相寻找机遇点。过去五年,中国的战略合作伙伴关系网在扩大,从中东欧的各个次区域合作均取得重要进展。地方合作成为“16+1合作”的新抓手和亮点,以中欧班列为牵引,以地方领导人会晤为平台,中国和中东欧国家合作在地方合作领域闯出了新路,干出了新成就。不仅如此,在“16+1合作”这个平台上,不同的中东欧国家纷纷展示自身的特色和潜质,积极发挥在各个领域合作的牵引作用,包括匈牙利、塞尔维亚在内的中东欧国家在与中国合作中先行先试,大胆探索,取得了不俗成就,创造了多个“第一”。此外,在双边合作领域,双方还深挖合作潜力,推动建立一系列专业性合作平台,取得积极效果。未来的“16+1合作”框架下的双边合作,还有大量潜力可挖,蕴含着诸多机遇,是中国和中东欧国家合作的主要增长点。
  
  其次,“16+1合作”是推动区域合作的新探索。
  
  “16+1合作”作为次区域合作的独特性,既不乏挑战也充满机遇,为创新区域合作外交实践提供了很大的空间。首先,共商共建共享的全球治理观和国际关系民主化的主张,在“16+1合作”中得到了落实,中东欧成为构建中欧命运共同体的重要支点,这些具有中国智慧的先进合作理念增强了“16+1合作”的向心力,创新区域合作的中国方案为中东欧国家提供了全新选择。其次,高级别、高频度、多层次的会晤磋商机制的建立和完善,在一定程度上弥补了中东欧缺乏内部协调机制的不足,不仅大大提升了中国与中东欧国家的双边关系,更保障了“16+1合作”的持续稳定发展。最后,蓬勃发展的地方合作极大促进了合作形式的多样化,是“16+1合作”得以形成全方位、宽领域、多层次合作格局的关键之一。
  
  再次,“16+1合作”推动了中欧关系发展。
  
  中国将“16+1合作”定位为中欧关系的重要内容和有益补充,在历次重要场合以及发布有关“16+1合作”的重要文件中都反复提及“16+1合作”对中欧关系重要作用和积极意义。五年多以来,“16+1合作”在促进中东欧国家发展与中国经贸投资关系上产生了实效;“16+1合作”机制下各国充分把握“一带一路”建设带来的重要契机,不断拓展合作空间,同时为中欧在“一带一路”建设下合作做出了贡献;从发展前景来看,“16+1合作”还会给欧盟区域均衡发展带来更大的益处。总之,“16+1合作”一直秉持发展和补充中欧关系这一重要理念,致力于在中欧合作的框架下发展与中东欧国家的关系,这对于中国、欧盟以及中东欧国家来说都是符合各方利益,并且具有持久活力。
最后,“16+1合作”是推进“一带一路”倡议的重要平台。
  
  “16+1合作”成为“一带一路”建设重要的政策沟通平台,通过该平台,上至最高领导层、中至具体决策机构、下至具体合作领域的协调人和负责任均实现了政策沟通的无缝对接,达成了一些重要战略共识,推进了一系列重要的合作项目和举措。“16+1合作”为推进中欧的互联互通打下良好基础,通过该框架,中国完成了在欧洲海上和陆上丝绸之路的基本布局,海上丝绸之路以中欧陆海快线为抓手,陆上丝绸之路以新欧亚大陆桥建设和推进中欧班列有效运营为抓手;一系列硬联通项目纷纷在中东欧地区落地,与之配套的软联通项目也持续推进,形成了层次丰富、效果显著的基建合作。在“一带一路”框架下,中国和中东欧贸易合作进中求稳,妥善解决双边存在的贸易逆差问题,投资合作增长迅猛、成果突出。第“16+1合作”框架坚持灵活、市场化、务实合作为主攻方向,积极为“一带一路”保驾护航,出台多项金融工具,提供多项资金保障,形成了一系列金融安排,成为“一带一路”倡议下金融合作的新亮点。“16+1合作”还积极推进“一带一路”倡议下的民心相通,形成了一系列民间交流和交往的新举措,丰富了中国和中东欧民间交流的渠道,提升了合作的水平和规模。

三、五年来“16+1合作”取得丰硕成果

  第一,投资促进,多点开花
  
  “16+1合作”推进五年来,在投资领域取得瞩目成就,重点项目合作取得积极进展,在基建、能源、生态环保、高科技等领域的投资取得明显成效和进展。投资数据连年攀升,带动了中东欧一方的经济发展。尤其是中国在西巴尔干地区的投资,取得明显进展和效果,引发了国际社会广泛关注。投资促进仍将是未来中国和中东欧国家合作的主要抓手之一,将有效提升中国和中东欧国家的贸易额,缓解贸易逆差。
  
  第二,地方合作,如火如荼
  
  地方合作是中国和中东欧国家合作的一个特色,也是一个突出的亮点。它有效弥补了中国和中东欧国家的市场规模并不对等问题,实现了基层行为体的无缝对接,提升了中国和中东欧国家合作的深度,并激发了各行为体合作的积极性。包括浙江、江苏、河北、北京等省份,加大同中东欧国家地方合作力度,取得突出效果。
  
  第三,精准合作,专业细分
  
  目前,中国和中东欧的区域合作进入更加精细化的领域,“16+1合作”框架充分释放各合作主体的合作潜力和合作信心,让各参与主体参与到各种专业领域的精准合作,做好指导性安排,并遵从市场规律和合作意愿。以此为基础,中东欧国家和中方分别提出了各种合作平台,累计近20个,涉及到了各种行业和领域,丰富了中国中东欧国家合作的内涵,也积极助推“16+1合作”在中东欧走向深入,实现了全方位、多层次、宽领域的政策沟通和务实合作。

  第四,人文相通,丰富多彩
  中国和中东欧国家的人文想通这五年也前所未有的得到发展,人文交流的层次、规模、水平和效果都得到前所未有的提升,中国和中东欧国家的相互了解进一步加深,推动了各个领域更多的扎实合作。在政党、教育、卫生、青年、媒体、智库等多个领域的合作成效显著。比如在智库合作领域,“16+1合作”成为国际问题研究领域的一个热点话题,极大推动了中东欧作为一个研究领域在中国和中东欧国家的发展。

  第五,融入带路,地位凸显

  中东欧全区域纳入“一带一路”倡议框架下,是“一带一路”进入欧洲的接入点,地位非常重要。“16+1合作”启动一年后,开始积极参与到“一带一路”倡议中,积极推动“一带一路”倡议在中东欧乃至欧洲的落地和发展。推动了“一带一路”海上丝路(中欧陆海快线)和陆上丝路(新欧亚大陆桥和中欧班列)在欧洲的落地,推出了一系列互联互通项目,出台了一系列金融支持工具,积极推进民心相通,使得“一带一路”建设取得显著成效,成为“一带一路”建设的示范区之一。

  第六,先行先试,大胆探索

  “16+1合作”作为推动中欧合作的次区域合作重要倡议,早于中国和北欧以及中国和南欧国家的次区域合作,因此具有先行先试的特点。尽管在推进过程中遇到了各种各样的问题和挑战,但总体来看,成就大于问题,成果凸显,也为中欧其他的次区域合作提供了宝贵的经验,迈出了中欧次区域合作的第一步,打造了中欧合作的新亮点。

四、“16+1合作”的经验

  第一,主动有为,积极塑造

  “16+1合作”框架的出台是中国决策者主动、有为、进取的突出体现。“16+1合作”框架中的“中东欧”与该区域所有定义的地缘概念均有所不同。中国通过自己的逻辑科学重构了一个特定区域,并越来越为人所接受。它并不是要为这些国家创造一个新的排他性的认同,而只是为他们在国际事务中增加一层身份,增加一个不带任何附加条件的选项。“16+1合作”对区域合作的创新和突破,展现了鲜明的中国特色,为中国的外交宝库又增添了新的探索案例。

  第二,合作共赢,互利互惠

  “16+1合作”恪守了合作共赢的核心原则。“16+1合作”一直秉持相互尊重、平等互利、合作共赢的原则,中东欧16国之所以认同并积极参与到“16+1合作”中来,也正是因为如此。五年来,“16+1合作”取得了不俗的成就,中东欧国家的互联互通和基础设施建设取了长足进步,与中国的经贸合作相较于西欧国家也呈现出逆势增长的态势,也与中国推进合作共赢、互利互惠有着最直接的关系。

  第三,开放包容,兼收并蓄

  “16+1合作”从启动之日起就不是一个排他性安排,而是秉承开放办平台,兼容各种有利的积极的要素。欧盟自始至终受邀作为观察员与会,奥地利、欧洲复兴开发银行、希腊、瑞士和白俄罗斯作为观察员国分别在不同阶段受邀与会,壮大了合作队伍和合作规模。观察员的引入,极大提高了“16+1合作”的开放性,为各利益攸关方表达自己的关切、凝聚各方推进“16+1合作”发展提供了制度性的保障。
 
  第四,灵活务实、经贸主导

  “16+1合作”还积极采取务实灵活的合作策略,凡是有合作共赢点的内容,都可纳入合作框架,无论大小、国别、规模、方式。与此同时,“16+1合作”不盲目扩大合作范围,不深度介入意识形态问题,不参与地缘纷争,不把军事等高政治领域的话题纳入合作范围,一心一意谋求经贸合作,以经贸合作为主导,推进金融、基建和民心等的相通工作。

  第五,多方沟通、集思广益

  “16+1合作”充分发挥多边平台作用,创造各种机会为参与者之间开展沟通,各种高层、专业沟通渠道的建立,各种层次、规模的专业性会议、平台的设立,各种交流渠道的畅通,有助于多方沟通,集思广益,形成更多共识。上至最高领导层的沟通,中至中国和中东欧国家协调机制的保障,下至各领域的协调机制,例如中国—中东欧国家投资促进机构联系机制、16+1交通基础设施合作联合会、16+1联合商会执行机构、16+1农业合作促进联合会、16+1物流合作联合会等。以这些平台为基础所形成的农业部长会议、交通部长会议、卫生部长会议、文化部长论坛、首都市长论坛等,均成为中国推动“一带一路”建设的重要政策沟通平台,发挥了集思广益的作用。

五、“16+1合作”面临的一些挑战

  “16+1合作”自启动之日起就不是一帆风顺的,面临不少挑战,对此中国和中东欧双方应有一定的认识。

  第一,旗舰项目推进不如预料。

  以匈塞铁路为代表的旗舰项目,凝聚了广泛的关注,但到目前为止,仍然进展缓慢。匈塞铁路是一个跨多边的项目,既受欧盟规则审查的影响,又受到当事国如匈牙利、塞尔维亚具体国情、融资方式等具体影响,也受到第三方的影响,项目进展缓慢。中国在中东欧地区落地的项目会越来越多,但也会面临各方越来越多的限制,需要时间、耐心和智慧去逐渐加以解决。

  第二,欧盟及一些成员国尚存疑虑。

  “16+1合作”是中欧合作不可分割的一部分,是中欧关系的有益补充。中方一贯坚持将“16+1合作”打造成“一带一路”倡议融入欧洲经济圈的重要“接口”、中欧四大伙伴关系落地的优先区域和中欧合作新增长极。尽管我们的态度是真诚的,中东欧国家也有此合作诉求与意愿,但来自欧盟及部分成员国的疑虑未消,担心中国“分而治之”欧盟的声音时而响起,这在某种程度上影响了“16+1合作”的大环境,中欧双方增信释疑工作仍需持续做下去。

  第三,投融资瓶颈短期内难以解决。
   
  为推进“一带一路”倡议和“16+1合作”,中国在中东欧地区投入丰富的金融工具,也推进了多个项目在中东欧地区瓜熟蒂落。但总体而言,一些大项目,尤其是大型基建项目更多的是落地到尚未加入欧盟的西巴尔干国家,而在中东欧的欧盟成员国落地较少。为了规避风险,我方提出的融资主权担保条件,令中方的很多资金在欧盟成员国无法使用,影响到了中东欧国家的合作热情。由于投融资环境的不同,中国的商业融资由于利率较高,在中东欧地区市场上缺乏竞争力。上述情况需要双方能想出办法,创造性地解决问题,克服障碍。

  第四,中东欧区域国家差别大,存在“一区一策”、“一国一策”的情况。

  中东欧地区是一个非同质化的区域,区情、国情千差万别。中欧区域、波罗的海区域和西巴尔干区域区情差别较大,中欧区域相对发达,融入欧洲产业链较深,波罗的海区域国家小,融入欧洲一体化较深,西巴尔干区域大多是未入盟的候选国。就每个具体国家来说,也面临国情的明显差异。中国对中东欧的政策无法“一刀切”,面临协调困难,需要精准拿捏,妥善出台政策,做好对不同区域和不同国家的合作安排。

结论

  “16+1合作”能走到今天,与中方一贯坚持的“共商、共建、共享”密切相关。“共商”是指任何国际关系、国际合作、国际交往、国际项目,从一开始起,就坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等,大家的事大家一起商量,共同制定规则。“共建”是指我们在整个国际关系、国际合作、国际交往、国际项目中,都用参与式、包容式的伙伴关系来处理、来实施,而不是某一方面强加于人。“共享”是无论这些国际关系、国际合作、国际交往、国际项目取得多少成就、获得多少成果,不是一家独享,更不是仅某一方受益,而其他方受损。“16+1合作”很好地贯彻了上述理念,不以16国的大小划线,坚持共同商量,共同制定政策,并最终共享合作成果。

  “16+1合作”推进五年,成效显著,成果令人瞩目,虽面临的问题也是存在的。但只要我们同中东欧国家一道,维持信心、保持耐心、携手合作、求真务实、积极有为,“16+1合作”就一定会行稳致远,在未来五年做稳做实,更上一层楼。

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