公告文稿

当前美国对华政策的若干特征

2018-10-10

倪峰  中国社会科学院美国研究所副所长
 

自2017年年底以来,中美关系出现了重大转折。特朗普政府以经贸问题为主攻方向,展开了一轮轮宽领域、高强度的对华攻势,两国关系跌宕起伏,山雨欲来风满楼。正如崔天凯大使所言:中美关系何去何从,再一次到了需要作出历史性选择的时刻。而在这场急剧动荡的大变局中,最引人瞩目的一个现象就是,美国对华政策正在经历自1972年尼克松访华以来最广泛、最深刻的变化。当下我们通常以“贸易战”来描述两国间的摩擦和冲突,事实上,美方对华采取的举措已远远超出了经贸的范畴,波及到两国关系几乎所有领域,这其中还伴随着美国的对华认知、理念、定位、目标、国内政治环境的重大变动,这些变化正在引发中美关系的质变,使之不断向竞争、对抗、冲突的方向滑动。   

首先,美国对华战略定位和对华政策判断出现重大变化。2017年12月18日起特朗普政府相继出台的《国家安全战略报告》、《国防战略报告》、《核态势评估报告》首次以官方文件的形式将中国定义为“战略竞争者”、“修正主义国家”,认为“对美国繁荣和安全的主要挑战来自所谓修正主义大国的竞争。这种竞争不是一般意义上的、暂时的和单个领域的,而是战略性、长期性和全面性的竞争。” 认为“美国要反思过去20年的政策——这些政策基于这样一种假设:即与竞争对手的接触以及将其纳入国际机构和全球贸易,将使他们成为良性的参与者和可信任的伙伴。在很大程度上,这个前提被证明是错误的。” 10月4日,美国副总统彭斯在保守派智库哈德逊研究所就美国政府的对华政策发表长篇演说,对中国进行了全面抨击,将美国视中国为对手的战略思维作了从未有过的全面勾勒。由副总统出面专门针对中国发表这样的“檄文”式演讲,这是自尼克松政府以来从未有过的。所有这些意味着美国政府对华战略定位和对华政策取向上的质变,它所带来的必然是全局性、体系性的变动。

其次,经贸关系由中美关系的“压舱石”转变为两国博弈的“主战场”。冷战结束后,经贸关系成为两国关系最重要的利益纽带,两国互为最大的贸易伙伴,形成深度的相互依赖,过去两国的主流认识认为中美经贸关系是双赢的,但在特朗普眼中,中美经贸关系根本就不是双赢,而是中国赢,美国输,美国在各个方面都是深受其害,在这种经贸关系中,美国最终将被“赤龙”吞噬。为此,特朗普在中美关系中首开对华大规模贸易战模式。其中特朗普设定了三大目标:第一,要求中国大幅度缩减美国对华的贸易赤字; 第二,要求中国大幅度开放市场,改善美国企业在华市场准入条件;第三,要求中国改变当前补贴新兴产业的政策,甚至迫使中国放弃“中国制造2025”计划。为达目的,特朗普政府不断加码。7月6日,宣布对500亿美元的输美货物加征25%的关税,9月18日,对2000亿美元的中国产品加征10%的关税,中美贸易战的规模堪称历史之最。与此同时,特朗普政府不断将中美经贸摩擦向“体制之战”的方向牵引。特朗普声称,他所做的一切不仅是为了利益,而且是在对抗中国的“经济模式”、“中国的市场扭曲及其处理方式是不能容忍的”。为此,特朗普政府甚至开启了世界贸易秩序的重构。随着贸易战的不断升级,中美关系的“压舱石”不断晃动,甚至可能颠覆。

第三,在台湾问题上不断触碰中国的底线。“一个中国”政策是中美关系的政治基石,是中国的核心利益。但美方正不断触碰中国的底线。1月10日和3月1日,美国众议院、参议院分别以435比0、100比0通过《台湾交往法》,变相将美台关系官方化。8月,美国会通过特朗普签署了《2019年国防授权法》。在涉台部分再度变本加厉,力图有针对性地提升台军事能力与接战信心,诱导、支持甚至鼓动台湾与大陆对抗,将六项保证的效力提升到立法高度,帮助台湾发展非对称战力、加强军队培训交流、后备役部队建设、按其所需提供武器,提升台湾作为美国对华施压筹码的价值,以便更有效地牵制中国。9月24日,美国防部称,已通知国会,美国同意向台当局提供价值3.3亿美元的军售。台湾问题日益成为特朗普政府对中国施压的重要砝码,两国因台湾问题发生碰撞的风险正在急剧聚集。

第四,视南海问题为中美对抗的标志性舞台。特朗普执政以来,美国一味将我在南海岛礁建设视为“军事化”行为,加大在南海的军事、外交、政治和战略部署,强化“自由航行行动”。近来,美国明显加大了在南海地区“自由巡航”的频次。4月,美两架B-52战略轰炸机从关岛起飞后经巴士海峡飞到东沙群岛东侧附近海域上空,其折返点距离广东海岸最近处只有250公里,并模拟发射战斧巡航导弹,属于“典型攻击航线”。6月1日,美军联合参谋部主任、海军陆战队中将肯尼思•麦肯齐在接受采访时发出威胁,美国军队在西太平洋有丰富的摧毁小岛的经验,这是美军的一个核心能力。在今年的香格里拉对话会上,美国国防部长马蒂斯再度炒作南海问题,表示,如果中国不能找到一种方式,与在这一争议地区有利益的国家开展更多合作,可能会产生巨大后果。8月上旬,美CNN军事记者跟随美海军P-8A“海神”侦察机飞越南海上空,并拍下我岛礁建筑情况,大肆渲染所谓南海“军事化”。8月中旬,美“里根号”航母战斗群驶入南海,与其他国家展开一系列联合演习,并遍访东南亚各国。9月30日南海发生的中国052C驱逐舰与美国“迪凯特”驱逐舰接近事件意味着两国在这一地区的对抗有可能进一步升级。

第五,阻止两军交往,营造对抗氛围。在中美战略竞争加剧的背景下,维护正常的两军交往是维护中美战略稳定的重要一环。而特朗普政府却反其道而行之。继5月美军方中止邀请中国海军参加环太军演之后,8月美国会通过《2019年国防授权法》,以立法形式禁止邀请中国海军参加环太军演、要求国防部年度中国军力报告涉及更多内容、加强在网络和太空领域与中国的竞争。9月20日,美国国务院宣布对中国中央军委装备发展部及该部负责人实施制裁。这是美方破坏中美军事关系的一次重要升级,结合美军方在南海的行动,表明美方已切换频道,开始以对抗方式来处理两国军事关系。

第六,人文交流领域已成为延伸战场。人文交流曾经是中美关系中最积极、争议最少的领域,如今战火也烧进了这方“净土”。2月5日,德克萨斯联邦参议员马可•卢比奥在一封公开信中称,孔子学院是中国对美国的“外国渗透”活动之一。号召美国的学校应该终止和孔子学院的合作项目,因为他们“试图教授一种扭曲的历史版本”。5月31日,美国国务院表示,计划缩短发给中国公民的某些签证的有效期。根据新政策,美国领事官员可能会限制签证有效期,而不是像往常一样发放最长期限的签证。根据向美国大使馆和领事馆发送的指示,如果中国研究生在机器人、航空和高科技制造业等领域学习,他们的签证将被限制在一年。其理由是,中国将这些领域列为“中国制造2025”制造业计划的重点。8月,特朗普在一场晚宴上,暗指来自中国的留学生“几乎全是间谍”。9月13日,共和党众议员鲁尼推出《阻止高等教育间谍及盗窃法》。近期,美国司法部对包括新华社、CGTN在内的多家外国媒体展开调查。

第七,实施“印太战略”加紧打造制衡中国的地缘经济和地缘安全架构。去年年底,特朗普政府正式提出“自由而开放的印太战略”,旨在“确保地区盟友意识到中国崛起可能带来的风险”,目的是让所有地区成员“共同对抗中国”。 所谓“自由”的重要含义之一是指该地区国家不受他国胁迫,且在本国国内维护自由民主体制;所谓“开放”强调的是“印太”地区海上交通线以及贸易和投资的开放性。美国政府高官多次公开批评中国的“掠夺性经济”和不透明的地区基础设施投资,批评“一带一路”建设会使相关国家遭遇“债务陷阱”,损害其主权权益并破坏地区安全。自提出“印太战略”以来,美方不断推动该战略的细化和可操作化,包括完善美国、日本、印度、澳大利亚四国协调机制,将美军太平洋司令部更名为印太司令部,推出“对印太地区经济前景的构想”和安全合作倡议,与日本、澳大利亚等盟友在支持地区基础设施、能源安全、数字经济和网络安全方面采取联动举措。

第八,美国统治精英内部对华负面认识高度一致,这种情形自尼克松访华以来前所未有。首先,政府内部,行政分支与立法分支在对华问题上高度一致,《台湾交往法》、《2019年国防授权法》均已罕见高票通过并由特朗普签署便是明证。其次,民主党也加入战阵,例如,民主党人、前国务卿奥尔布赖特等也明确提出,中国而非俄罗斯才是美国最大的对手。 再次,传统主流媒体也摇旗呐喊,为特朗普的行动助威。例如,《纽约时报》专栏作者弗里德曼是一位著名的反特朗普人士,也是自由贸易的坚定拥护者。他在一篇题为《定义美中关系的历史关头》文章中称:“这场仗值得打。别因为带头冲锋的是特朗普而分心,不要等到为时已晚。” 美国主流媒体的表现甚至在某种程度上比特朗普政府更积极。每当中美之间的贸易谈判出现转机的时候,他们群起批评特朗普政府开场气势汹汹,但获得一点让步就满意而归。指责特朗普贸易谈判模式是雷声大雨点小。第四,学界也行动起来,为特朗普政府的对华战略判断和行动提供学理依据。今年以来,《国际事务》、《国家利益》发表一系列重磅学术论文,称“华盛顿现在面对的是现代历史上最有活力的巨大竞争者。正确对待这个挑战,就要放弃美国长期以来对中国充满希望的政策。” “要为第二次冷战做准备”。考虑到当前美国政治正处在自美国内战以来最分裂的时候,正如9月26日美国战略与国际研究中心发布的研究报告指出的那样,在政治僵局下,外交事务正成为美国跨党派合作潜在的增长点。
 
第九,给中国贴上妖魔化标签,以此在美国国内和国际社会展开对华思想动员。其中一个最突出的标识性概念就是所谓的“国家资本主义”。认为中国的经济运行的方式与美国和西方所奉行的所谓“自由市场资本主义”完全不同,它“推行国家补贴重商主义的资本主义品牌”、“以邻为壑”、“让中国配备了非法补贴和操纵货币等抢占他国市场和摧毁他国就业机会的强大武器”。在这种情况下,即使西方最强大的私人企业也无法与中国的企业竞争,因为中国的企业背后都站着庞大而强大的政府,中国政府可以为企业无限制地输送弹药,最终中国的企业垄断性地占据市场。如果西方无法与这种模式抗衡,自由市场资本主义将在与国家资本主义的竞争中败北,最终,就连西方信仰的价值观和生活方式都将受到颠覆。表明中美战略竞争已超越了器物层面和具体问题向意识形态和发展模式方向扩散、蔓延,使中美战略博弈有了越来越多的类冷战的味道。
 
第十,推出了所谓“全政府”(whole of government)的概念,实施对华战略博弈组织动员。金融危机爆发以来,面对西方世界的治理危机和中国的崛起,从2011年起西方思想界就开始了所谓“自由市场资本主义”和“国家资本主义”孰优孰劣的大讨论,为了维护“自由市场资本主义”并在与“国家资本主义”的竞争中战而胜之,美国战略界通过研究认为,需要更新和提升西方国家的政治组织能力,尤其是政府能力,这样才能应对中国的举国体制。为此,他们从美国与苏联的冷战经验中提取出一个所谓的新概念,这就是所谓的“全政府”,其基本含义就是美国试图要改变过去曾经出现的“政出多头”的乱象,整合打造官方各部门一致的对华战略行动。目前这一概念已被政府采用,正式写入了《2019年国防授权法》。

第十一,对华博弈的战法日渐清晰,“灰色区域战略”已显著地用于对华战略竞争。“灰色区域战略”是美国战略界近年来开始流行的一个战略概念,所谓“灰色”是相对于战争(黑色)及和平(白色)而言,其主要含义是采用介于和平时期正常的外交与大规模直接军事冲突之间的各种非战争强制手段维护和推进特定的战略目标。主要手段包括:超越正常外交关系的外交施压或讹诈;超越正常经济竞争的经济压力;隐蔽战线的谍报、渗透和破坏活动;以执法力量或化装成平民的正规军执行传统意义上的军事行动;代理人战争;特种部队行动;网络战和信息战;以战争甚至核战争相威胁等。该战略的实施主要遵循以下原则:(1)非对称。即选择己方最擅长的手段,在竞争对手的薄弱环节施加压力。(2)综合运用。在选定施压目标后,辅之以政治、经济、军事、外交各种手段,综合运用。(3)出其不意。(4)选择恰当的节点有意触碰对手的底线,同时让对手无法还手。从近一段时间的美国对华行动中,我们可以看到,该战略的一些手段和原则正在得到显著运用。
 
第十二,对华战略目标的层次日渐清晰。特朗普政府将中国定义为战略竞争对手表明,其对华战略目标实际上已十分清晰了,这就是要打掉中国的发展势头。但该战略是否能得以有效实施关键在于其层次目标的设定。从近一段时间中美博弈实况来看,三个层次目标已日渐清晰。

(1)规制。通过贸易战和重塑国际规则,逼迫中国扩大进口、进一步开放市场,并在技术上规范和压制中国,维持美国的技术垄断和优势。(2)脱钩。如果中国不按美国的要求作出改变,美国将降低与中国经济的关联性和联动性,如将产业链移出中国,同时与中国的政治关系疏离化并降低和减弱与中国的战略合作。(3)新型冷战。在10月4日彭斯的演讲中,美国领导人正在向世界施放类似的信息。上述三点呈层层递进关系,逻辑线索非常清晰,并已在美国政界、战略界引发广泛讨论。
   
通过对当前美国对华政策特征的描述,我们可以看到,以将中国定位为美国首要战略竞争对手为逻辑起点,以对华贸易战为主线,美国的对华政策正在发生整体性、全局性变化,竞争、对抗的模式已经扩散到中美关系几乎所有的领域。不仅如此,美国还发展出一整套应对中国的战略理念、战略概念和战略工具,美国对华政策的转变呈现出强烈的体系性特征。随着对华贸易战的不断升级,以及美国在各个方面的频繁出手,透过10月4日彭斯有关对华政策的演讲,一整套以全面竞争为基调对华政策已基本成型。中美关系进入一个全面竞争的新时代。对于这样一个全新的、与以往全然不同的时空背景,我们要有清醒的认识,并做必要的准备。

(《外交》季刊约稿,转载请标注:转载于《外交》季刊2018年冬季刊)

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